1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

På ett övergripande plan motiveras statsbidragen med civilsamhällets stora betydelse för det medborgerliga engagemanget och som förutsättning för en väl fungerande demokrati. Enligt de politiska intentionerna får civilsamhället inte styras i onödan om det ska kunna fungera som avsett; det måste få behålla sin självständighet och sitt oberoende.[2]

Bidragsgivningen har av tradition baserats på tillit. Utgångspunkten har därmed varit att lita på att bidragssökande organisationer lämnar riktiga uppgifter och inte använder medlen felaktigt eller bedriver verksamhet som strider mot grundläggande värderingar i samhället. Under senare år har det dock framkommit allt fler uppgifter som visar att denna premiss inte längre håller. I media rapporteras regelbundet om hur pengar avsedda för angelägen verksamhet i stället missbrukas av enskilda individer eller kriminella grupper, eller misstänks gå till att finansiera extremistiska rörelser. Flera myndighetsrapporter pekar också på risker som uppstår på grund av brister i olika regel- och bidragssystem. En bidragande orsak till den ökade rapporteringen om fusk och missbruk kan vara att kontrollen har skärpts på andra områden, och att ljusskygg verksamhet då söker sig till områden med låg risk för att bli upptäckt.

Det finns alltså risk för att angelägen verksamhet trängs undan och att skattepengar förslösas på grund av att regelsystem och kontrollfilosofier inte har hängt med i samhällsutvecklingen. Likaså kan själva risken för och misstankar om fusk och missbruk undergräva legitimiteten för bidragsgivningen till civilsamhället. Mot denna bakgrund har Riksrevisionen valt att granska om bidragsgivningen är effektiv, framför allt med avseende på om myndigheterna har en välavvägd kontroll för att hantera den förändrade riskbilden. Nedan redovisar vi kortfattat vad stödet till civilsamhället är tänkt att uppnå samt några av de risker som har påtalats i tidigare undersökningar på området.

1.1.1 Staten ger ett omfattande stöd till civilsamhället för att angelägen verksamhet ska bedrivas

Regeringen har definierat det civila samhället som en arena skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen.[3] Varje år fördelar staten över 20 miljarder kronor till civilsamhällets organisationer. Bidragen betalas ut av ett 40‑tal myndigheter samt i några fall av civilsamhällets egna organisationer, såsom Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet. Bidragsgivningen regleras huvudsakligen i ett 80-tal förordningar men i vissa fall enbart i regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. Vid sidan av det statliga stödet får civilsamhället även ekonomiskt stöd från landets kommuner och regioner.[4]

Det civila samhället engagerar mer än sex miljoner människor i Sverige. Över hälften av befolkningen gör varje år någon ideell insats. Enligt regeringen motverkar det civila samhället segregation, ensamhet och utsatthet. Civilsamhället lyfter angelägna frågor till debatt och diskussion, ordnar en bredd av fritidsaktiviteter och gör det möjligt för människor att fortsätta att utvecklas och lära sig nya saker. Regeringen framhåller vidare att människor engagerar sig för jämställdhet och miljöfrågor, mot diskriminering och för att hjälpa barn, äldre eller särskilt utsatta grupper. Det handlar om engagemang inom idrotten, kulturen, friluftslivet, trossamfunden, folkbildningen eller annan verksamhet som bedrivs inom föreningslivet. Civilsamhället utför även arbete som aktör inom välfärden.[5]

Enligt regeringen ökar det medborgerliga engagemanget den mellanmänskliga tilliten och tilliten till samhällets institutioner. Det är helt avgörande för välfärden och för att samhället ska fungera. Att människor samlas kring olika frågor är också en central del i en levande demokrati.[6]

1.1.2 Ökad risk för fusk och missbruk kan undergräva bidragsgivningens legitimitet

Statens bidragsgivning till civilsamhället bygger på tillit. Föreningsfriheten är grundlagsskyddad och den politiska ambitionen har varit att bevara civilsamhällets frihet. Men de senaste åren har flera rapporter visat hur systemet missbrukas, och att föreningsformen används som brottsverktyg.

För att bibehålla det civila samhällets frihet och självständighet ska det vara enkelt att bilda en ideell förening. Det är därför en enkel process som endast kräver att tre personer utser en styrelse och godkänner föreningens stadgar, som reglerar namn, syfte och beslutsgång.[7] Därefter kan föreningen registrera sig hos Skatteverket för att få ett organisationsnummer, och sedan öppna ett bankkonto och ansöka om bidrag. I ansökan bifogas ett protokoll med de personer som ingår i styrelsen, men föreningens företrädare granskas inte. Detta gör att personer med näringsförbud kan utnyttja föreningsformen för att bedriva verksamhet. Det finns inte heller något företrädarregister för ideella föreningar som inte bedriver näringsverksamhet, vilket försvårar granskning och insyn.[8] Eftersom det inte finns något centralt företrädarregister över styrelseledamöter, firmatecknare eller revisorer är det också svårt för Skatteverket att identifiera vem som eventuellt ska beskattas för en inkomst.[9] Indrivning av återkrav försvåras också eftersom Kronofogdemyndigheten kräver uppgifter om behörig firmatecknare för att handlägga en ansökan om betalningsföreläggande. Dessutom kan det vara svårt att upptäcka eventuella jävsförhållanden mellan exempelvis en ideell förenings styrelse och dess revisor när det inte går att fastställa en företrädare för föreningen.[10]

Bidrag till ideella föreningar är undantagna från inkomstbeskattning, om föreningen är allmännyttig och enbart har skattefria inkomster.[11] Detta medför risk för att systemet utnyttjas av oseriösa aktörer och att bidragsintäkter används för att finansiera privata kostnader utan någon beskattningskonsekvens.[12]

Ytterligare en risk med bidragsgivningen till civilsamhället är att föreningsformen kan utnyttjas för att finansiera antidemokratiska verksamheter och verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism. Detta kan i förlängningen leda till ökad radikalisering och att våldsbejakande miljöer stärks. Enligt Säkerhetspolisen har totalt hundratals miljoner kronor betalats ut till verksamheter i Sverige med kopplingar till våldsbejakande extremism och antidemokratiska miljöer. Säkerhetspolisen menar att det har skett en institutionalisering inom våldsbejakande extremistmiljöer, vilket innebär att finansieringen sker genom bolag, stiftelser och föreningar som får statligt stöd. Genom dessa organisationer kan statliga bidrag sedan skickas till terrororganisationer utomlands eller användas för radikalisering i Sverige.[13] Enligt företrädare för Brottsförebyggande rådet (Brå) är det svårt för många offentliga aktörer att bedöma verksamheters innehåll och avgöra vad som egentligen är odemokratiskt. Många tjänstemän är ovana att kontrollera och påvisa extremism och vet inte vilka uppgifter man ska reagera på eller hur man ska hitta oegentligheter.[14]

Riksrevisionen ser också en risk för otillåten dubbelfinansiering, det vill säga att organisationer i det civila samhället får bidrag från flera finansiärer för samma verksamhet. Detta beror både på det stora antalet förordningar som reglerar bidragsgivningen och på att det finns många finansiärer. Det civila samhällets organisationer kan ansöka om bidrag från kommuner, regioner, ett stort antal statliga myndigheter och privata aktörer. I många fall är finansiering från flera olika håll oproblematiskt eftersom bidragen kan gå till olika projekt eller olika delar av en organisations verksamhet. Men det finns en överhängande risk att systemet utnyttjas av oseriösa aktörer när myndigheterna som ska besluta om statsbidrag till civilsamhället saknar överblick och resurser att stämma av utbetalningarna med andra finansiärer.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningens övergripande revisionsfråga är om statens bidragsgivning till civilsamhällets organisationer är effektiv. Frågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:

• Hanterar de bidragsgivande myndigheterna på ett effektivt sätt kraven på bidragens tillgänglighet och en godtagbar kontroll?
• Är regeringens styrning, samordning och uppföljning av bidragsgivningen effektiv?

Granskningen omfattar regeringen och Regeringskansliet samt fyra bidragsgivande myndigheter: Jämställdhetsmyndigheten, Myndigheten för stöd till trossamfund (SST), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) samt Socialstyrelsen. Gemensamt för dessa myndigheter är att de ska fördela statsbidrag med social inriktning till civilsamhället. Samtidigt finns betydande skillnader när det gäller myndigheternas allmänna förutsättningar och hur bidragsuppdragen mer konkret är utformade. Det gäller till exempel myndigheternas storlek, tillgången till sakkunskap samt antal och vilken typ av bidrag som ska hanteras. Syftet med detta urval är att ge en bred bild av såväl problem som goda exempel som även andra bidragsgivande myndigheter kan dra lärdom av.

I granskningen ingår de bidrag till civilsamhället som hanterades av de granskade myndigheterna under perioden 2017–2021. Dessa bidrag uppgick 2021 till över 1,4 miljarder kronor, vilket ungefär motsvarar 7 procent av statens samlade bidragsgivning till civilsamhällets organisationer via statliga myndigheter.

Även myndigheter såsom Kammarkollegiet, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket och Polismyndigheten har viktiga uppgifter som påverkar utfallet av statens bidragsgivning på systemnivå. Det gäller också stödjande myndigheter såsom Ekonomistyrningsverket (ESV) och Center mot våldsbejakande extremism (CVE) vid Brå. Dessa myndigheter ingår emellertid inte i granskningen eftersom syftet inte har varit belysa och bedöma hela systemet för statens bidragsgivning till civilsamhället.

1.3 Bedömningsgrunder

De övergripande bedömningsgrunderna för granskningen utgörs av de mål, villkor och principer som regeringen formulerat i sin civilsamhällesproposition och som riksdagen har ställt sig bakom.[15] Det handlar om målen för civilsamhällespolitiken, strukturella villkor för statsbidrag till civilsamhället, principer för att styra statsbidragsgivningen, samt principer för att följa upp bidragsgivningen. I bilagorna 2–4 redovisas dessa principer och villkor.

Därutöver finns ett antal generella lag- och förordningskrav som syftar till att bidragsgivningen ska vara effektiv, likvärdig och rättssäker. Det handlar bland annat om budgetlagen (2011:203) där det framgår att god hushållning ska iakttas i den statliga verksamheten.[16] För bidragsgivningen handlar det enligt Riksrevisionen om att bidrag endast ska gå till organisationer, verksamheter och projekt som är berättigade till det. För staten handlar det om att inte finansiera samma sak flera gånger (så kallad dubbelfinansiering) om det inte är tillåtet, eller på annat sätt överkompensera bidragsmottagarna, till exempel genom att betala ut för stora belopp.

Det handlar också om förvaltningslagen (2017:900) där det framgår att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Av förvaltningslagen framgår även det så kallade utredningsansvaret, vilket innebär att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Myndigheten ska bland annat genom frågor och påpekanden verka för att en ansökan ska förtydligas eller kompletteras.[17]

Det finns också bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) om att verksamheten ska bedrivas effektivt enligt gällande rätt och att den ska redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt.[18] Av förordningen framgår också att myndigheten fortlöpande ska utveckla verksamheten, samt genom samarbete med andra myndigheter ta tillvara de fördelar som kan vinnas för såväl enskilda som för staten som helhet.[19] Myndighetsförordningen ställer också krav på intern styrning och kontroll.[20]

En effektiv bidragsgivning förutsätter dels att bidragen är tillgängliga för respektive målgrupp, dels att den bidragsgivande myndigheten på ett rimligt sätt kan säkerställa att bidragen endast går till organisationer och verksamheter som är berättigade till det.

Bidragens tillgänglighet handlar om att potentiella bidragsmottagare på ett enkelt sätt kan få information om vilka bidrag som finns tillgängliga, hur bidragen kan sökas samt vilka villkor som gäller. Ansökningsförfarandet behöver också vara genomtänkt och väl utformat. Den beslutande myndigheten behöver samla in den information som krävs för ett korrekt och rättssäkert beslutsfattande. Samtidigt ska den administrativa hanteringen vara så enkel och smidig som möjligt för såväl sökande som ansvariga myndigheter.

När det gäller frågan om vad som är en godtagbar kontroll utgår vi från de strukturella villkor för statsbidrag till civilsamhällets organisationer som riksdag och regering har lagt fast.[21] Av dessa framgår bland annat att bidrag kan lämnas till en organisation som saknar vinstsyfte, och som har ett syfte som överensstämmer med syftet för det aktuella bidraget. Syftet ska också vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Organisationen ska också vara demokratiskt uppbyggd och i sin verksamhet respektera demokratins idéer. Detta inkluderar bland annat principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling.

Övriga principer handlar om geografisk spridning, kravet på medlemmar, att verksamheten ska ha bedrivits under en viss tid samt att organisationen inte har skatteskulder eller är försatt i konkurs. I bilaga 2 redovisas en komplett lista över de strukturella villkoren för bidrag. I kapitel 3 besvarar vi den första delfrågan, och i samband med det utvecklar och konkretiserar vi i viss mån ovanstående bedömningsgrunder.

När det gäller att bedöma denna delfråga utgår vi från de principer för styrning av statliga bidrag till det civila samhällets organisationer som regeringen har formulerat och riksdagen ställt sig bakom. Enligt dessa principer bör bidragssystemen kunna variera och anpassas efter olika verksamhetsområdens behov och därmed även se olika ut. Däremot bör en enhetlig terminologi eftersträvas. Vidare bör bidragsnivåerna regelbundet följas upp och då särskilt bevaka att de generella bidragen ökar i förhållande till de mer detaljstyrda, och att detta ska vara fallet inom varje bidragssystem. Som exempel på generella bidrag nämns organisationsbidrag, och som exempel på mer detaljstyrda bidrag nämns projekt- och verksamhetsbidrag.[22]

Principerna lägger även fast att större och mer permanenta bidrag till det civila samhällets organisationer normalt bör grundas på förordningar. Likaså bör ett övergripande syfte anges för alla bidrag. Vidare konstateras att det bör finnas mätbara mål för alla bidrag utom för organisationsbidragen. Bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag med undantag för organisationsbidragen, där mer övergripande utvärderingar i stället bör genomföras.[23]

Enligt styrningsprinciperna ska det även ställas krav på att alla bidragsmottagande organisationer har en god ekonomisk redovisning. Det konstateras också att återrapporteringskraven kan variera beroende på bidragsform, samt att oberoende utvärderingar bör genomföras för alla bidrags- och ersättningssystem.[24] I bilaga 3 redovisas en fullständig lista över styrningsprinciperna. I kapitel 4 besvarar vi den andra delfrågan, och i samband med det utvecklar och konkretiserar vi i viss mån ovanstående bedömningsgrunder.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen bygger huvudsakligen på intervjuer och dokumentstudier vid fyra bidragsgivande myndigheter samt tre departement inom Regeringskansliet. Därutöver har statistik över myndigheternas fördelning av statsbidrag under perioden 2017–2021 använts för att beskriva och analysera verksamheten. I granskningen ingår även en analys av de bidragsförordningar som reglerar relevanta statsbidrag samt litteraturstudier och intervjuer med experter på området. I bilaga 1 beskrivs granskningens metoder och genomförande mer utförligt.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Leif Svensson (projektledare), Emma Wallin och Elsa Österlund. Lena Olsson, Tove Ahlsten, Lovisa Lehto och Sofia Söderlind har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Staffan Johansson, professor emeritus vid Göteborgs universitet, Institutionen för socialt arbete. Företrädare för Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet och Socialdepartementet), Jämställdhetsmyndigheten, Myndigheten för stöd till trossamfund, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Socialstyrelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.