Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

2. Det granskade området

Civilsamhället kan få bidrag från staten, regioner, kommuner och privata aktörer. Statsbidrag fördelas i första hand av statliga myndigheter, men i vissa fall även direkt av regeringen. En del statsbidrag fördelas också av ideella organisationer som gör detta i myndighets ställe. Detta gäller bland annat Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet.[25] Vi har valt ut fyra myndigheter som sammantaget betalade ut ungefär 1,4 miljarder kronor 2021 i form av 36 statsbidrag till civilsamhället.[26]

Avsnitt

2.1 Statsbidrag till civilsamhället

Statsbidrag till civilsamhällets organisationer betalas i princip ut i tre former: organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Något förenklat kan sägas att organisationsbidragen betalas utför vad organisationerna är medan verksamhets- och projektbidrag betalas ut för vad organisationerna gör. Den politiska ambitionen är att organisationsbidragens andel ska vara hög eftersom det ökar förutsättningarna för organisationerna att bedriva sin verksamhet utan otillbörlig styrning från statens sida. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 4.

Organisationsbidragen beräknas vanligen utifrån organisationernas medlemsantal eller liknande. Vid ansökan eller rekvirering av bidraget anger organisationen exempelvis hur många medlemmar man har året innan bidragsåret. När myndigheten vet storleken på anslaget för det aktuella bidraget och hur många godkända ansökningar/rekvisitioner som har inkommit kan bidraget per medlem eller motsvarande beräknas och därmed också det totala bidraget till organisationen. Organisationsbidragen beräknas alltså med ett tillbakablickande perspektiv, även om besluten gäller för kommande verksamhetsår. För myndigheterna blir det centralt att kontrollera att medlemsstatistiken är korrekt.

Projekt- och verksamhetsbidragen beräknas utifrån vad organisationerna åtar sig att göra i framtiden, vanligen nästkommande bidragsår. Till skillnad från organisationsbidragen har de därmed ett mer framåtriktat perspektiv. Projektbidrag bestäms också genom att en ansökan vägs mot en annan, vilket inte är fallet med organisationsbidrag. I det senare fallet får man en del av den förutbestämda kakan, och hur stor den delen blir bestäms av hur många godkända organisationer som söker. När det gäller projekt- och verksamhetsbidrag har myndigheten helt andra möjligheter att bestämma bidragets storlek med hänsyn till ett projekts eller en verksamhets angelägenhetsgrad och kvalitet. Det innebär samtidigt att det ställs större krav på att myndigheten har god sakkompetens för att kunna bedöma detta. För en effektiv bidragsgivning är det därför centralt för myndigheten att dels i förväg kunna bedöma ansökningarnas relevans och genomförbarhet, dels i efterhand kunna bedöma och kontrollera hur pengarna har använts och om det har gett avsett resultat. Generellt innebär projekt- och verksamhetsbidrag högre administrationskostnader för både organisationerna och de bidragsgivande myndigheterna.

Gemensamt för samtliga statsbidrag är att medlen ska användas på ett sätt som är förenligt med bidragens syfte. För projekt- och verksamhetsbidragens del innebär det att medlen ska användas på det sätt som organisationen har angivit i sin bidragsansökan. För organisationsbidragen finns inte någon sådan precisering och organisationerna har därmed större möjligheter att fritt använda medlen så länge det sker i linje med bidragets syfte. Det innebär givetvis inte att privat konsumtion av något slag skulle vara tillåtet. För att möjliggöra kontroll av bland annat detta måste organisationerna ha en ordnad ekonomisk redovisning. Ibland ställer respektive bidragsförordning explicita krav på detta.[27]

2.2 Regeringens och Regeringskansliets roll

Ekonomiskt stöd till civilsamhället är ett av de verktyg som regeringen använder för att uppnå målen för civilsamhällespolitiken. Stöd till civilsamhället kan också vara ett sätt att uppnå målen för andra politikområden, till exempel jämställdhets- och ungdomspolitik. Regeringen bestämmer i vilka former som myndigheterna ska betala ut stöd till civilsamhället. I första hand regleras detta genom bidragsförordningar men i viss mån även genom särskilda regeringsbeslut eller i myndigheternas regleringsbrev.

Utvecklingsarbetet kring statsbidrag till civilsamhället bedrivs i en interdepartemental arbetsgrupp (fortsättningsvis IDA-gruppen), med representanter från ett 15-tal enheter vid olika departement. Här finns utrymme att diskutera utvecklingsfrågor och bidragssystem, och gruppen fungerar även som en beredningsgrupp för frågor som behöver stämmas av. Under den granskade perioden har Kulturdepartementet varit sammankallande för gruppen som träffas cirka fyra gånger om året. IDA-gruppen skapades genom ett regeringsbeslut i samband med propositionen En politik för det civila samhället.[28]

Varje gång ett nytt statsbidrag inrättas har Regeringskansliet en dialog med den bidragsgivande myndigheten, som då har möjlighet att ge sin bild av vilka administrativa kostnader som förväntas tillkomma. Myndighetens kostnader för kontrollen kan bland annat förväntas variera med hur efterfrågat bidraget är och komplexiteten i bidragets utformning. Regeringen följer upp myndigheternas kostnader för kontroll i myndighetsdialogen och årsredovisningen. Däremot finns det inga schablonvärden för hur mycket kontroll på en viss nivå förväntas kosta givet olika förutsättningar. Kontrollen ska som regel rymmas inom ramen för myndighetens förvaltningsanslag. Det är upp till myndigheten själv att avgöra hur anslaget ska fördelas mellan olika ändamål, till exempel kontroll. När det gäller MUCF har dock regeringen gett myndigheten ett särskilt uppdrag att förstärka kontrollen och även förstärkt förvaltningsanslaget med anledning av det.[29]

I sin proposition för civilsamhällespolitiken föreslår regeringen ett system för uppföljning av politiken gentemot målen. Utgångspunkten för uppföljningen är sex grundläggande principer som berörda parter har enats om för statens relation till civilsamhället. Dessa principer handlar om bland annat civilsamhällets oberoende och självständighet samt långsiktighet i bidragsgivningen. I bilaga 4 beskrivs dessa principer mer utförligt.[30]

2.3 De bidragsgivande myndigheternas roll och uppgifter

De fyra myndigheter som ingår i Riksrevisionens granskning har fått varierande uppdrag av regeringen när det gäller hur många statsbidrag till civilsamhället som de ska hantera samt i vilken form bidragen ska utgå.

Socialstyrelsen har flest bidrag och fördelar mest pengar till civilsamhället, framför allt för verksamhet som ska utföras. 2021 fördelade myndigheten cirka 760 miljoner kronor till knappt 500 organisationer.[31] MUCF fördelar en stor och ökande bidragssumma. 2021 ökade MUCF:s sammanlagda bidragssumma kraftigt till cirka 510 miljoner kronor vilken fördelades på lite drygt 250 organisationer.[32] Fördelningen mellan projekt- och verksamhetsbidrag är förhållandevis jämn. SST fördelar förhållandevis små belopp. 2021 fördelade myndigheten totalt cirka 104 miljoner kronor till något över 160 organisationer.[33] Jämställdhetsmyndigheten har få bidrag och fördelar förhållandevis lite pengar. 2021 fördelade myndigheten cirka 34 miljoner kronor till något över 80 organisationer.[34] Tabellen nedan sammanfattar skillnaderna mellan myndigheterna.

Tabell 1 De granskade myndigheternas statsbidragsgivning till civilsamhället – vissa grundläggande uppgifter avseende åren 2021 respektive 2022


Jämställdhets-
myndigheten

SST

MUCF

Socialstyrelsen

Budget för statsbidrags-verksamheten (mnkr)*

6,7

2,0

14,2

20,8

Antal årsarbetskrafter[35]*

6,15

3,00

18,20

12,75

Antal förordningar

2

1

12

10

Antal statsbidrag[36]

2

5

13

14

Summa utbetalt bidrag (mnkr)

34

104

510

764

Antal organisationer som fått stöd**

80

164

258

481

Max. utbetalt belopp (tkr)

1 055

10 795

37 000

67 795

Min. utbetalt belopp (tkr)

161

18

70

5

Median (tkr)

360

154

1 464

610

Snittbidrag per organisation (tkr)

424

634

1 976

1 588

Källa: Riksrevisionens bearbetning av utbetalningsdata med mera från respektive myndighet.
* Uppgiften avser 2022.
** Uppgiften baseras på antalet unika organisationsnummer.

Som framgår av tabellen har de fyra myndigheterna olika förutsättningar att kontrollera bidragsgivningen, följa upp bidragen samt utveckla verksamheten.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF)

2021 hade MUCF 105 anställda[37] och ett förvaltningsanslag på lite drygt 51 miljoner kronor[38]. För MUCF är bidragsgivningen en central del av verksamheten och en del av både ungdoms- och civilsamhällespolitiken.[39] När MUCF omlokaliserades till Växjö 2019 byttes i stort sett hela personalstyrkan ut. Då ökade även andelen personal med erfarenhet från myndighetsarbete medan de med erfarenhet från arbete inom civilsamhället minskade.[40]

Myndigheten för stöd till trossamfund (SST)

2021 hade SST 12 anställda[41] och ett förvaltningsanslag på lite drygt 13 miljoner kronor[42]. Myndighetens huvuduppdrag är att fördela statsbidrag, ta fram kunskap om trossamfund, föra dialog med trossamfunden samt att handlägga frågor om trossamfundens roll i krisberedskapssamordning.[43] Bidragsgivningen utgör basen i myndighetens verksamhet. Den bäddar för goda kontakter med trossamfunden och insyn i deras verksamhet.[44]

Jämställdhetsmyndigheten

2021 hade Jämställdhetsmyndigheten 97 anställda[45] och ett förvaltningsanslag på drygt 75 miljoner kronor[46]. Myndigheten inrättades 2018 och ska verka för ett effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken, bland annat genom uppföljning, analys, samordning, kunskap och stöd.[47] När granskningen genomfördes var statsbidragsgivningen en relativt perifer del av myndighetens verksamhet och den enda uppgiften som innebar myndighetsutövning.[48] Sedan dess har verksamheten ökat. Bidragssumman har mer än fördubblats och myndigheten har utökat personalresurserna.[49]

Socialstyrelsen

2021 hade Socialstyrelsen 844 anställda[50] och ett förvaltningsanslag på drygt 772 miljoner kronor[51]. Myndigheten ska verka för en god hälsa och social välfärd samt för stödinsatser, omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen.[52] 2021 fördelade myndigheten statsbidrag om totalt 22,1 miljarder kronor, varav 760 miljoner kronor avsåg civilsamhället. Socialstyrelsen fördelar därmed i huvudsak statsbidrag till andra mottagare (kommuner och regioner) än civilsamhället.[53] Bidraget är ändå det största bland de fyra granskade myndigheterna.

2.4 Kontroll i ett tillitsbaserat system

En effektiv bidragsgivning förutsätter att bidragen endast går till organisationer och verksamheter som är berättigade till det. För att myndigheterna ska kunna säkerställa detta behöver de tillgång till relevant och tillförlitlig information om organisationerna och deras verksamhet. Dels för att kontrollera om de uppfyller villkoren för att vara bidragsberättigade, dels för att fastställa bidragets storlek utifrån verksamhetens omfattning (organisationsbidrag) eller angelägenhet och kvalitet (verksamhets- och projektbidrag). Den typ av information det handlar om bestäms i stor utsträckning av respektive bidragsförordning, eller motsvarande reglering.

Själva utgångspunkten i det tillitsbaserade bidragssystemet är att myndigheterna ska kunna lita på de uppgifter som organisationerna lämnar. Samtidigt finns det vissa krav i syfte att öka uppgifternas tillförlitlighet. För det första ställs det krav på att den person som lämnar uppgifter för organisationens räkning ska vara godkänd som uppgiftslämnare. Det kan till exempel vara organisationens firmatecknare. För det andra ska organisationen vanligen skicka med vissa dokument för att styrka uppgifterna i ansökan eller redovisningen. Exempel på detta är organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, årsmötesprotokoll samt vissa räkenskaper. Ytterligare en åtgärd för att öka tillförlitligheten är att någon oberoende part, vanligen en revisor, intygar informationens riktighet. Revisorn kan dels vara vald ur organisationens egna led, dels vara externt rekryterad i form av en godkänd eller auktoriserad revisor. De båda senare kategorierna står under Revisorsinspektionens tillsyn.[54]

Det grundläggande problemet med uppgifter som lämnas av organisationerna är att det finns en inneboende risk att de inte stämmer överens med verkligheten. Anledningen till detta är att lämnade uppgifter kan ha en direkt inverkan på om och hur mycket pengar de beviljas. Det kan också bero på bristande kännedom om kraven och regelverken. Även om den absoluta majoriteten vill ange korrekta uppgifter så finns det alltid en risk att inte alla gör det. Riskerna varierar från att något överdriva verksamhetens omfattning till att presentera luftslott eller bedriva en verksamhet som strider mot samhällets grundläggande värderingar. Enligt Riksrevisionens bedömning kvarstår dessa risker även om de i viss mån kan minskas genom att det ställs krav på till exempel uppgiftslämnaren. Dokument kan alltid fabriceras och om jävsförhållanden inte kontrolleras så behöver ett intygande inte vara värt särskilt mycket. Intygande från externa revisorer, godkända eller auktoriserade, ökar trovärdigheten i lämnade uppgifter. Men när externa revisorer används avser deras intygande vanligen endast en begränsad del av uppgiftslämnandet.

Myndigheterna kan också inhämta information på eget initiativ: antingen för att kontrollera de uppgifter som organisationerna själva har lämnat, eller för att kontrollera andra aspekter som är viktiga för en korrekt bidragsgivning. På marginalen kan myndigheterna också få mer eller mindre välgrundade tips om misstänkta oegentligheter från någon utomstående part, såsom en enskild person eller konkurrerande förening.

Nedan listas några sätt som myndigheterna kan använda för att inhämta information på eget initiativ:

  • begära in kompletterande uppgifter från organisationen
  • inhämta uppgifter från annan myndighet
  • ge utredningsuppdrag till externa experter
  • bedriva egen ”spaning” på internet och i sociala medier
  • fysiskt besöka den aktuella organisationen.

Att en myndighet ska inhämta viss information från andra myndigheter regleras i viss utsträckning av bidragsförordningarna. Exempelvis ska myndigheterna oftast kontrollera med Skatteverket respektive Kronofogdemyndigheten att den aktuella organisationen inte har skatteskulder eller är försatt i konkurs. Myndigheterna ska också kontrollera att en organisation inte får ersättning för samma sak från flera myndigheter. Det är emellertid inte alltid är så lätt, vilket vi återkommer till senare (avsnitt 3.4.3). Om man vill begränsa den administrativa bördan för organisationerna så är det också en fördel ju mer av informationsinhämtningen som kan skötas av de bidragsgivande myndigheterna.

Verksamhetsbesök är ett skarpt instrument för att kontrollera att en organisation faktiskt existerar och bedriver legitim verksamhet. Sådana besök kan vara såväl oanmälda som aviserade i förväg, och de kan ha ett mer eller mindre uttalat kontrollfokus.[55] Vid besöken kan myndighetsrepresentanterna få en bild av hur verksamheten fungerar samt hur organisationen hanterar den ekonomiska redovisningen och sina medlemsregister. En ytterligare fördel med besöken är att seriösa organisationer får en chans att visa upp den angelägna verksamhet de bedriver för bidragsgivaren. Nackdelen med denna insats är att den är resurskrävande och därför måste användas med viss urskiljning, exempelvis med utgångspunkt i en riskbedömning.

  • [25] Se till exempel prop. 2021/22:272, s. 25 f.
  • [26] Riksrevisionens bearbetning av utbetalningsdata från de fyra granskade myndigheterna. Se bilaga 6 för en lista över de aktuella statsbidragen.
  • [27] Däremot omfattas som huvudregel inte ideella föreningar eller registrerade trossamfund av bokföringslagen (1999:1078). Se 2 kap. 2 § bokföringslagen.
  • [28] Prop. 2009/10:55.
  • [29] Intervju med företrädare för Socialdepartementet och Kulturdepartementet 2022-11-22.
  • [30] Prop. 2009/10:55.
  • [31] Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från Socialstyrelsen.
  • [32] Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från MUCF.
  • [33] Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från SST. I SST:s bidragsgivning används begreppen ”trossamfund” och ”församlingar”. I rapporten benämner vi alla bidragsmottagare som ”organisationer”. Detta begrepp inkluderar alltså både trossamfund och församlingar.
  • [34] Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från Jämställdhetsmyndigheten.
  • [35] Gäller statsbidragsverksamheten och innefattar handläggande personal, chefer och stöd för att hantera ekonomi, administration och juridiska frågor etc.
  • [36] De statsbidrag som ingår i granskningen redovisas i bilaga 6. Av bilagan framgår att vi har räknat antalet statsbidrag på följande sätt: alla statsbidrag med en egen benämning (eget namn) har räknats som ett statsbidrag. Det innebär exempelvis att SST har 5 statsbidrag trots att alla dessa regleras i en enda förordning. Det innebär också att ett statsbidrag med ett namn som kan utgå i flera olika former (t.ex. projekt- eller verksamhetsbidrag) ändå bara räknas som ett statsbidrag.
  • [37] MUCF, Årsredovisning 2021, 2022.
  • [38] Regeringsbeslut Ku2021/01557.
  • [39] Intervju med företrädare för MUCF, 2022-06-01 B.
  • [40] Intervju med handläggare på MUCF, 2022-06-02.
  • [41] SST, Årsredovisning 2021, 2022.
  • [42] Regeringsbeslut Ku2021/02522.
  • [43] 1 § förordningen (2017:104) med instruktion för Myndigheten för stöd till trossamfund.
  • [44] Intervju med företrädare för SST, 2022-08-24.
  • [45] Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2021, 2022.
  • [46] Regeringsbeslut A2021/02085.
  • [47] Förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.
  • [48] Intervju med företrädare för Jämställdhetsmyndigheten, 2022-06-21 B.
  • [49] Uppgift från Jämställdhetsmyndigheten via e-post, 2023-02-27.
  • [50] Socialstyrelsen, Årsredovisning 2021, 2022.
  • [51] Regeringsbeslut S2021/07588.
  • [52] Socialstyrelsen, Årsredovisning 2021, 2022.
  • [53] Uppgift från Socialstyrelsen via e-post, 2023-02-27.
  • [54] Se 1 § förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsinspektionen.
  • [55] Problemet med föranmälda besök är att organisationen kan ge en tillrättalagd bild som inte överensstämmer med hur det brukar se ut. Samtidigt kan oanmälda besök innebära att man kommer vid en verksamhetsmässigt olämplig eller icke-representativ tidpunkt. En variant av oanmälda besök är att inte alls ge sig till känna för att på så sätt minska risken för att få en förvanskad bild genom tillrättalagt beteende. Besläktade sätt att minska risken för bedrägerier kan vara att fysiskt kontrollera den adress som organisationen uppgivit, eller att ställa krav på fysisk inställelse i samband med ansökan eller redovisning, eller att ställa krav på deltagande i någon utbildningsinsats som villkor för att få bidrag.

Uppdaterad: 20 april 2023

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?