Avsnitt
5.1 Riksrevisionens slutsatser
Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens bidragsgivning till civilsamhället via Jämställdhetsmyndigheten, MUCF, Socialstyrelsen och SST inte är tillräckligt effektiv. Myndigheternas kontroll av att statsbidragen endast går till bidragsberättigade organisationer och verksamheter är i vissa avseenden otillräcklig och behöver förstärkas. Det finns dock en hel del variation mellan de granskade myndigheternas sätt att ta sig an sina uppdrag.
Statens ekonomiska stöd till civilsamhällets organisationer bygger av tradition på tillit. Samtidigt har riskerna för att den tilliten utnyttjas av oseriösa aktörer ökat påtagligt under senare år. Det framgår enligt Riksrevisionens mening tydligt av såväl ett flertal myndighetsrapporter som massmediers rapportering. Misstankar om fusk och felaktiga utbetalningar riskerar att allvarligt skada förtroendet för statsbidragssystemet, och i slutändan den viktiga verksamhet som bedrivs av civilsamhället. De brister som granskningen uppmärksammat behöver därför åtgärdas för att minska risken för fusk, missbruk och undanträngning av angelägen verksamhet. I förlängningen handlar det om att bibehålla bidragsgivningens legitimitet.
Riksrevisionen anser att myndigheterna behöver arbeta mer riskbaserat och utveckla sina kontrollmetoder. Det handlar bland annat om att i ökad utsträckning genomföra verksamhetsbesök, granska organisationers webbplatser och nyhetsartiklar etcetera för att på så sätt inte enbart vara hänvisad till den information som organisationerna själva lämnar i sina bidragsansökningar och sin återrapportering. Granskningen visar att det finns betydande risker för att oseriösa aktörer lämnar felaktig information för att komma över bidrag som de inte är berättigade till.
Det finns också behov av ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna. Idag finns ingen samlad bild över vilka bidrag som går till olika organisationer. Avsaknaden av sådan information gör det svårt för myndigheterna att upptäcka felaktiga utbetalningar i form av otillåten dubbelfinansiering eller överkompensation. Enligt Riksrevisionens mening behöver bidragsgivande myndigheter i allmänhet öka sin förmåga att arbeta såväl enskilt som tillsammans med andra myndigheter för att upptäcka felaktiga utbetalningar från statsbidragssystemen. Detta förutsätter att myndigheterna på ett enkelt sätt kan få tillgång till och dela information om de organisationer som söker och beviljas bidrag. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att underlätta kontrollen, trots att sådana förslag har utretts och överlämnats till regeringen.
Granskningen visar att bidragsbesluten i stor utsträckning baseras på uppgifter från de organisationer som söker bidrag, trots att det finns rapporter om att tilliten riskerar att utnyttjas av oseriösa aktörer. En viktig förklaring till att kontrollen inte har utvecklats mer är att den bygger på ett gammalt synsätt, som innebär att den bidragsgivande myndigheten inte ska ifrågasätta bidragsmottagarnas uppgifter. En annan förklaring är, enligt Riksrevisionens mening, att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har styrt myndigheterna mot en stärkt kontroll, trots att riskbilden har förändrats. Även om myndigheternas förutsättningar för bidragsgivningen ser olika ut är Riksrevisionens bedömning att vissa problem är generella för samtliga granskade myndigheter. Hur myndigheterna har tagit sig an sina bidragsgivande uppdrag handlar delvis om resurser, men det finns även olika uppfattningar om vilken roll en bidragsgivande myndighet har.
5.1.1 De bidragsgivande myndigheternas kontroll varierar
MUCF
Av de granskade myndigheterna bedömer Riksrevisionen att MUCF har den mest utvecklade kontrollverksamheten. Myndigheten arbetar aktivt med att identifiera risker i bidragsgivningen; handläggarna genomför exempelvis Google-sökningar och verksamhetsbesök för att undvika att bidrag betalas ut till fel ändamål. Riksrevisionen bedömer att regeringens uppdrag och resursförstärkning till MUCF har varit avgörande för att detta kunnat ske. Några andra tänkbara förklaringar till utvecklingen är att bidragsgivningen vid MUCF utgör en central del i myndighetens verksamhet, vilket gör den viktig och tämligen självklar för myndigheten att prioritera när det gäller utvecklingsarbete. Personalstyrkan, som tidigare hade sin huvudsakliga bakgrund i civilsamhället, har sedan några år tillbaka allt oftare erfarenhet av att arbeta med myndighetsutövning, vilket kan ha gjort det mer naturligt att arbeta mer kontrollorienterat i bidragsgivningen än tidigare.
Trots att MUCF har fått utökade resurser och lyckats utveckla sin kontrollverksamhet har myndigheten svårt att på egen hand utreda om det förekommer sådana oegentligheter som utgör skäl för att återkräva bidrag. MUCF har ibland höga konsultkostnader kopplade till bidragsverksamheten eftersom myndigheten saknar intern kompetens att utreda om en organisation har kopplingar till våldsbejakande extremism eller terrorism. Enligt Riksrevisionens bedömning talar detta för att vissa specialiserade kompetenser behöver koncentreras på nationell nivå. Det gäller framför allt ekonomisk brottslighet, våldsbejakande extremism och demokratifrågor, där någon form av nationell funktion med samlad kompetens skulle kunna vara ett stöd för samtliga bidragsgivande myndigheter. Riksrevisionen ser därför positivt på de förslag som lämnats till regeringen om att CVE och MUCF skulle kunna vara ett stöd i frågor om våldsbejakande extremism respektive demokrativillkor, men ser också att myndigheterna kan behöva stöd i frågor som rör ekonomisk brottslighet.
SST
Även vid SST är bidragsgivningen en central del av myndighetens verksamhet. Myndigheten befinner sig nära de bidragsmottagande trossamfunden men ansatsen är inte så kontrollorienterad. Eftersom kretsen av bidragsberättigade trossamfund är avgränsad känner myndigheten trossamfunden väl. Myndigheten genomför regelbundna verksamhetsbesök, men de är inte baserade på risk och väsentlighet utan myndigheten arbetar systematiskt med ett geografiskt område i taget. Besöken kan innehålla kontrollerande aspekter men huvudsyftet är ofta något annat. Vid SST ses bidragsgivningen som något som bäddar för goda kontakter med församlingarna vilket underlättar för insyn och kontroll. Bidragsgivningen präglas av att SST är en liten myndighet, till exempel är rutinerna för bidragsgivningen inte dokumenterade på samma sätt som vid övriga myndigheter utan bygger på muntlig tradering. På kort sikt kan det vara ett effektivt sätt att arbeta i en liten myndighet. Samtidigt skapar det en sårbarhet som innebär att den samlade kunskapen om arbetssätt och regler kopplade till bidragsgivningen koncentreras till ett fåtal personer.
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen är en stor myndighet och den största bidragsgivaren av de myndigheter som granskats. Riksrevisionens bedömning är att myndighetens syn på sitt bidragsgivande uppdrag inte har förändrats i takt med riskbilden. Även om det finns en medvetenhet om att det kan förekomma oegentligheter vidtar myndigheten i stort sett inga kontrollåtgärder utöver det som förordningarna explicit ställer krav på. Av våra intervjuer framgår att handläggarna inte på eget initiativ ska leta efter oegentligheter. Myndigheten har inte heller gjort några verksamhetsbesök sedan 2019 och då hade besöken snarare ett lärande än ett kontrollerande syfte. I den policy som tagits fram kring verksamhetsbesök finns dock en ambition om att göra riskbaserade urval, något som Riksrevisionen ser positivt på. Riksrevisionen ser också positivt på att myndigheten har ambitionen att genomföra verksamhetsbesök under 2023.
Även om Socialstyrelsen är en van bidragsgivare så är bidragen till det civila samhället beloppsmässigt en relativt liten del av myndighetens bidrag och utgör därmed inte en lika central del av Socialstyrelsens uppdrag som bidragen till kommuner och regioner. Riksrevisionens bedömning är att det kan leda till att de risker som finns med bidragsgivningen till civilsamhället inte uppmärksammas tillräckligt i myndighetens riskanalys.
Jämställdhetsmyndigheten
Även på Jämställdhetsmyndigheten som är en relativt ny myndighet och därmed en ovan bidragsgivare finns det en medvetenhet om att den tillitsbaserade bidragsgivningen innebär vissa risker. Myndigheten har dock inte anpassat sin bidragsgivning efter den förändrade riskbilden. Av de myndigheter som granskats har Jämställdhetsmyndigheten den minst utvecklade kontrollen i sin bidragsgivning. Det görs till exempel inga verksamhetsbesök och handläggarna gör inga egna sökningar på internet för att upptäcka eventuella oegentligheter. En förklaring till att bidragsgivningen på Jämställdhetsmyndigheten inte har utvecklats i takt med riskbilden skulle kunna vara att myndigheten är relativt ny och att bidragsgivningen inte är en central del av myndighetens verksamhet.
5.1.2 Kontrollen är en del av uppdraget som bidragsgivare
I granskningen har det framkommit att det finns olika uppfattningar om vad som ingår i uppdraget som bidragsgivande myndighet. Enligt Riksrevisionens mening består uppdraget av tre grundläggande uppgifter utöver att besluta om och betala ut bidrag. För det första behöver myndigheterna informera potentiella sökande organisationer om att bidragen går att söka, och vilka villkor som gäller. Därefter måste myndigheterna begära in och kontrollera information från organisationerna för att fatta korrekta beslut. Den tredje uppgiften går ut på att följa upp hur bidragen har använts och vilka prestationsnära effekter som eventuellt kan observeras.
De bidragsgivande myndigheterna ska inte ägna sig åt att recensera verksamheter eller organisationer, men för att säkerställa att pengarna betalas ut till en bidragsberättigad verksamhet behöver myndigheterna utföra viss kontroll av att de uppgifter som lämnats stämmer. Den typen av kontroll är en del av det bidragsgivande uppdraget. Enligt Riksrevisionens mening kan det informerande uppdraget även innebära att myndigheten förtydligar vilka krav som ställs på de organisationer som tar emot statliga bidrag samt att öka organisationernas förmåga att svara upp mot dessa krav genom vissa utbildningsinsatser. Det kan exempelvis handla om internetbaserad utbildning avseende god ekonomisk redovisning. Ökad kunskap hos bidragsmottagarna kan vara ett sätt att minska risken för felaktiga utbetalningar.
Utöver en mer rutinbetonad uppföljning av bidragens användning och eventuellt prestationsnära effekter är det, enligt Riksrevisionens mening, lämpligt att med jämna mellanrum utvärdera bidragssystemen för att bedöma vilka effekter de har. Riksrevisionen anser emellertid inte att effektutvärderingar är en del av det grundläggande uppdraget för en bidragsgivande myndighet. Tvärtom finns det risker med att de bidragsgivande myndigheterna själva ägnar sig åt att utvärdera och bedöma effekterna av sina egna bidrag. Ett skäl är att det tar tid från den bidragsgivande myndighetens grundläggande uppgifter, som i första hand bör handla om att se till att bidrag endast betalas ut till bidragsberättigade organisationer. Ett annat skäl är att de bidragsgivande myndigheterna inte kan anses som oberoende utan har ett intresse av att beskriva de bidrag de ansvarar för som viktiga och välfungerande. Sådana utvärderingar och bedömningar bör därför göras av en utomstående part, och bör heller inte göras för ofta – dels eftersom de som regel är kostsamma, dels eftersom det tar tid innan det är möjligt att identifiera den typen av effekter.
5.1.3 Transparensen i bidragssystemen behöver förbättras
Granskningen visar att myndigheterna behöver samarbeta i större utsträckning för att bidragsgivningen ska bli mer effektiv. Enligt myndighetsförordningen ska myndigheterna utveckla sin verksamhet löpande och samarbeta med andra myndigheter, bland annat för att tillvarata de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Enligt Riksrevisionen beror det begränsade samarbetet till viss del på att bidragsgivningen sedan länge bygger på tillit, och därmed utförs endast begränsade kontrollåtgärder vid varje myndighet. En annan förklaring är att de bidragsgivande organisationerna inte har någon gemensam bild av vilka bidrag som betalas ut till vilka organisationer. Om en bidragsgivande myndighet vill kontrollera vilka andra bidrag en sökande organisation har tilldelats, behöver den informationen inhämtas från de övriga myndigheter som kan tänkas ha lämnat bidrag.
För att bidragsgivningen ska vara effektiv behöver de bidragssökande organisationerna på ett enkelt sätt kunna ta del av information om vilka bidrag som går att söka. Idag gynnas mer resursstarka organisationer med anställd personal som har möjlighet att lära sig hos vilka myndigheter man kan söka bidrag.
Riksrevisionen bedömer att en central databas över tillgängliga statsbidrag till civilsamhället skulle öka transparensen i bidragssystemen på ett sätt som skulle vara till nytta för både myndigheterna och de bidragssökande organisationerna. För myndigheterna genom att det blir enklare att kontrollera om organisationerna får bidrag från annat håll, och för civilsamhällets organisationer genom att de enkelt kan se vilka bidrag som går att söka. Riksrevisionen noterar att regeringen inte har vidtagit några åtgärder för att inrätta en central databas, trots att flera sådana åtgärder har föreslagits för regeringen.
5.1.4 Regeringens styrning och uppföljning av bidragsgivningen kan utvecklas
Regeringen har inte anpassat styrningen av bidragsgivningen till civilsamhället efter den förändrade riskbilden. Bidragen till civilsamhället ingår inte i regeringens systematiska arbete för att motverka felaktiga utbetalningar. Det finns inget riksdagsbundet mål om att minska de felaktiga utbetalningarna från statsbidragssystemen, och det finns heller inte någon särskild styrning av hur de bidragsgivande myndigheterna ska samverka. Enligt Riksrevisionens mening kan detta vara en förklaring till att kontrollen vid de granskade myndigheterna inte har utvecklats i tillräcklig utsträckning. Granskningen visar att regeringens styrning kan spela stor roll. Styrningen av MUCF får här ses som ett positivt exempel då regeringen genom ökat fokus på bidragsgivningen och utökade resurser gjort det möjligt för MUCF att utveckla sin medvetenhet om risker i bidragsgivningen.
Granskningen visar att en bidragsgivning som är bättre anpassad efter den förändrade riskbilden kräver en viss organisatorisk kapacitet hos de bidragsgivande myndigheterna. Det verkar också vara lättare att få till en effektiv bidragsgivning om den utgör en central del av myndighetens verksamhet. I vissa avseenden är det också viktigt att myndigheten känner sin målgrupp för att kunna ge relevant information och vägledning, och har den sakkunskap som krävs för att exempelvis bedöma kvaliteten i projektansökningar.
Med hänsyn till det civila samhällets självständighet och oberoende har riksdagen påpekat att den statliga styrningen genom bidrag inte bör blir alltför omfattande. Därmed bör regeringen helst ge bidrag i form av organisationsbidrag. Regeringens uppföljning av bidragen till civilsamhället är i stort sett tillfredsställande, även om det finns förbättringsmöjligheter. Det handlar framför allt om att regeringen behöver ge en tydligare bild till riksdagen av hur bidragsgivningen utvecklas när det gäller olika bidragsformer, och på så sätt verka för att en relativt stor andel av bidragen utgörs av organisationsbidrag.
5.2 Riksrevisionens rekommendationer
Det är viktigt att kontrollen inte blir en onödig administrativ börda för de föreningar som söker bidrag. Organisationerna ska ha möjlighet att bedriva sin verksamhet självständigt, utan obefogad kontroll eller inblandning från offentliga aktörer. Staten bör därmed inte införa onödig kontroll och helst inte kontroll som ökar den administrativa bördan för civilsamhällets organisationer. Riksrevisionen rekommenderar därför en utveckling av kontrollen som skulle medföra ett visst merarbete för de bidragsgivande myndigheterna, men inte påföra någon större administrativ börda på civilsamhällets organisationer. Riksrevisionen bedömer att en utökad kontroll är nödvändig för att upprätthålla och i viss mån återuppbygga förtroendet för bidragssystemen.
Rekommendationer till regeringen
- Ge uppdrag till lämplig myndighet att inrätta en central databas som omfattar alla tillgängliga statsbidrag till civilsamhället och de organisationer som fått del av sådant stöd.
- Ge uppdrag till lämpliga myndigheter att inrätta nationella stödfunktioner avseende väsentliga risker i samband med bidragsgivningen till civilsamhället. Stödfunktionerna ska kunna bistå bidragsgivande myndigheter med särskild kompetens om finansiella risker, våldsbejakande extremism och icke-demokratisk verksamhet.
- Ge uppdrag till bidragsgivande myndigheter att utveckla och stärka sin kontroll, till exempel genom att öka frekvensen av riskbaserade verksamhetsbesök.
- Ge uppdrag till bidragsgivande myndigheter att förbättra bidragsmottagarnas möjligheter att leva upp till bidragskraven, exempelvis genom att tillhandahålla grundläggande utbildning om vilka krav som ställs på bidragsmottagande organisationer.