1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Den ökade internationella rörligheten och digitaliseringen medför höga krav på svenska myndigheter gällande hur de fastställer identiteten på de personer som kommer till Sverige. Om rutinerna brister kan det få stora följdverkningar för andra myndigheters beslut och för samhället i stort. En felaktigt fastställd identitet kan innebära risker, till exempel att personer beviljas inresa till Sverige och uppehållstillstånd i landet på felaktiga grunder. Det kan också möjliggöra identitetsrelaterad brottslighet och ytterst hota Sveriges säkerhet. Även felaktiga utbetalningar från socialförsäkringarna har kopplats ihop med identitetsbedrägerier, särskilt i form av så kallade utnyttjade identiteter. Om ersättningar från socialförsäkringarna betalas ut felaktigt på grund av utnyttjade identiteter kan kostnaderna för statskassan bli mycket stora. Bedrägerier kopplade till verifieringen av identitet hos personer som invandrat från EES[1] har beskrivits som en riskfaktor.[2] Data som Riksrevisionen sammanställt om olika förmånsslag som betalas ut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, visar att omfattningen av de förmåner som betalas ut till EES-medborgare uppgick till närmare 115 miljarder kronor för åren 2011–2021. Även om en mindre andel av dessa utbetalningar skulle ske på felaktig grund kopplat till fastställande av identitet rör det sig om betydande belopp.[3]

Granskningen syftar till att identifiera brister och förbättringspotential hos enskilda myndigheter, men också att identifiera förbättringsåtgärder som sträcker sig över myndighetsgränserna. I det ingår också att bedöma om fördelningen av ansvar mellan myndigheterna är utformade på ett effektivt sätt.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

För att besvara den övergripande revisionsfrågan används nedanstående delfrågor:

• Har myndigheterna effektiva processer som bidrar till att en korrekt och unik identitet fastställs?
• Samverkar berörda myndigheter om fastställande av identitet på ett sätt som bidrar effektivt till måluppfyllelse?
• Har regeringen genom sin styrning bidragit till att upprätta ett effektivt system för fastställande av identitet?

Granskningsobjekt är regeringen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Statens servicecenter, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

1.2.1 Avgränsningar

Med begreppet ”personer som kommer till Sverige” avser vi dels EES-medborgare som kommer till Sverige för att arbeta, söka jobb, studera, följa med en anhörig eller av annan anledning har avsikten att vistas i Sverige under en längre period, dels tredjelandsmedborgare som är skyddsbehövande (som söker asyl), anhöriginvandrarare, arbetskraftsinvandrare och studerande. Däremot exkluderar granskningen hanteringen av viseringar för exempelvis besök eller kortare turist- eller affärsresor samt skyddssökande enligt massflyktsdirektivet.

Granskningens fokus ligger på ett antal centrala situationer där identiteten på en person som kommit till Sverige behöver fastställas och resultatet av kontrollen eller utredningen kan få inverkan på andra myndigheters beslut och/eller samhället i stort. I korthet omfattar det:

• ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd (Migrationsverket huvudansvarig)
• gränskontroll och inre utlänningskontroll (Polismyndigheten huvudansvarig)
• anmälan om flytt till Sverige eller ansökan om samordningsnummer (Skatteverket huvudansvarig med hjälp av Statens servicecenter)
• ansökan om förmån från socialförsäkringen och registrering hos Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten (Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten huvudansvariga)
• ansökan om medborgarskap (Migrationsverket huvudansvarig).

Även i återvändandeprocessen är fastställande av identitet central, för både Migrationsverket och Polismyndigheten. Riksrevisionen har dock valt att fokusera mindre på dessa processer, eftersom det då handlar om personer som lämnar, snarare än kommer till, Sverige. Vi granskar inte heller processerna för utfärdande av fysiska och digitala legitimationer.[4]

Granskningen omfattar i huvudsak år 2018–2022. Våra iakttagelser om myndigheternas processer avser dock främst hur dessa var utformade vid tidpunkten för genomförandet av denna granskning.

1.3 Bedömningsgrunder

Effektivitet i de statliga insatserna för att fastställa identitet är en förutsättning för att uppnå riksdagens mål inom fyra områden.

För det första är fastställande av identitet inom folkbokföringen en del av arbetet för att nå riksdagens mål om att bidra till ett väl fungerande samhälle.[5] Att uppgifterna i folkbokföringen speglar befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden anges vara en förutsättning för att samhällsfunktioner ska ha ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.[6]

För det andra är en fungerande process för att fastställa identitet viktig för att minska risken för identitetsbedrägerier. Det kan i sin tur kopplas till riksdagens kriminalpolitiska mål att minska brottsligheten och öka människors trygghet.[7]

För det tredje är frågan om fastställande av identitet också central för att uppnå riksdagens mål om att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, andelen felaktiga utbetalningar minska och fel motverkas.[8] Att identiteten på utlänningar som befinner sig i Sverige fastställs anges dessutom vara centralt ur ett säkerhetsperspektiv.[9]

1.3.1 Delfråga 1: Har myndigheterna effektiva processer som bidrar till att en korrekt och unik identitet fastställs?

För förvaltningsmyndigheter gäller allmänt att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.[10] Myndigheterna ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.[11]

Vi granskar inte den faktiska handläggningen inom respektive område, men däremot hur processen är utformad. Därmed granskar vi att grundläggande förutsättningar för ett korrekt fastställande av identitet finns hos respektive myndighet i form av till exempel styrande och stödjande dokument, utbildningar och teknisk utrustning.

Det finns för de områden och de myndigheter som omfattas av granskningen inte något gemensamt krav på att identiteten ska vara fastställd. Vidare finns det inte heller någon legal definition av vad som avses med detta begrepp. Vad som gäller för enskilda myndigheter och områden behandlas i kap 3–7.

I avsaknad av ett generellt krav eller definition gör vi bedömningen att det är rimligt att kräva att myndigheterna (där inte uttryckliga undantag medger det) ska sträva efter att så långt som möjligt fastställa en korrekt och unik identitet i ett ärende. För att kunna uppnå riksdagens mål som vi redogör för tidigare anser vi att det är en rimlig utgångspunkt att uppgifterna om identitet ska vara korrekta och unika. Riksdagen har också som framgått betonat vikten av att identiteten fastställs.

I vad som ska anses vara en korrekt identitet ansluter vi oss till den definition som riksdagen ställt sig bakom för medborgskapsärenden, som Migrationsöverdomstolen vidgat till att även gälla även andra fall. Enligt denna definition består identiteten av sökandens namn, födelsetid och medborgarskap.[12]

I normala fall styrker en person som ansöker om ett uppehållstillstånd i Sverige sin identitet genom att uppvisa ett pass eller en annan giltig identitetshandling utfärdad av en behörig myndighet i hemlandet. Men det finns inget krav på gruppen asylsökande att de alltid ska styrka sin identitet med giltigt pass eller annan identitetshandling för att beviljas skydd i Sverige utan det räcker i många fall att identiteten eller beroende på skyddsskälens karaktär att enbart nationaliteten görs sannolik. Samtidigt förutsätter 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen), att den asylsökande medverkar till att så långt som möjligt klarlägga om han eller hon uppfyller kriterierna för flyktingstatus.[13] Det framgår också av uttalanden av riksdag och regering i förarbeten till ändringar i utlänningslagen samt i Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden att det är viktigt att den sökande försöker styrka eller göra sin identitet sannolik så tidigt som möjligt under asylprocessen.[14]

Mot bakgrund av ovanstående används följande operationaliserade bedömningsgrunder för att besvara delfråga 1:

• Det ska finnas rutiner som, givet att de efterlevs, säkerställer att aktuell myndighet fastställer en korrekt och unik identitet i ett ärende.
• Vad gäller asylsökande ska Migrationsverket ha effektiva rutiner för att fastställa identiteten på den sökande så tidigt i asylprocessen som möjligt.
• Rutinerna ska vara dokumenterade och tillgängliggjorda för berörda medarbetare.
• Det ska finnas utbildning som konkretiserar hur handläggningen ska gå till och stödfunktioner dit medarbetaren kan vända sig vid behov.
• Det ska finnas förutsättningar i form av teknisk utrustning och tillgång till relevanta databaser för att kunna bedöma äktheten i de handlingar som ligger till grund för fastställande av identitet och att de avser personen ärendet gäller.
• I fråga om Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten: i de fall en existerande grundidentitet redan finns fastställd och registrerad ska det finnas rutiner och tekniska lösningar för verifieringen som säkerställer att förmåner betalas ut till rätt person.

1.3.2 Delfråga 2: Samverkar berörda myndigheter om fastställande av identitet på ett sätt som bidrar effektivt till måluppfyllelse?

Fastställande av identitet är en central fråga inom flera olika myndigheter. Med ”bidrar effektivt till måluppfyllelse” menar vi att myndigheterna genom samverkan bidrar till att samtliga mål som nämns ovan kan uppnås och inte bara tar hänsyn till målen för den egna verksamheten.

En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter.[15] Förvaltningsmyndigheter under regeringen ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.[16] Samverkan sker inom ramar som regleras i bland annat offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket har en särskild skyldighet att underrätta varandra vid misstanke om att det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp.[17] Det finns också en skyldighet för myndigheter att underrätta Skatteverket om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofullständig.[18] Underrättelseskyldigheten omfattar, med vissa undantag, samtliga myndigheter. Med myndighet avses såväl statliga som kommunala myndigheter. Underrättelseskyldigheten är dessutom i många fall sekretessbrytande och innebär att en aktör kan lämna uppgifter som omfattas av sekretess i den egna verksamheten vidare till Skatteverket.[19]

Mot bakgrund av ovanstående används följande operationaliserade bedömningsgrunder för att besvara delfråga 2:

• Det ska finnas fungerande rutiner för informationsutbyte mellan myndigheterna av sådana identitetsuppgifter som är centrala för att andra myndigheters beslut ska blir korrekta och som motverkar onödigt dubbelarbete.
• Det ska finnas ett fungerande kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna om fastställande av identitet.

1.3.3 Delfråga 3: Har regeringen genom sin styrning bidragit till att upprätta ett effektivt system för fastställande av identitet?

Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. I den styrande funktionen ingår, enligt konstitutionsutskottet, en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen.[20]

Enligt den förvaltningspolitiska proposition som riksdagen beslutade om 2010 ska statsförvaltningens organisering och arbetsfördelning vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad samt att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Myndigheter bör som regel inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.[21]

Det är samtidigt viktigt att betona integritetsaspekten. I den förvaltningspolitiska propositionen betonas att myndigheter bör samverka i högre grad men med beaktande av integritets- och sekretesskrav. I propositionen betonas att effektivitet och service alltid måste vägas mot skyddet för den enskildes integritet vid utvecklingen av nya e-tjänster. Detta är särskilt viktigt när myndigheters register och annan information tillhandahålls för användning och bearbetning av andra myndigheter eller företag.[22]

En viktig fråga för granskningen är att bedöma om de rättsliga ramarna och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är utformade på ett sätt som leder till en effektiv hantering. Det är regeringen som ansvarar för att initiera lagändring genom propositioner samt för att besluta om förordningar om myndighetsinstruktion och regleringsbrev.

Mot bakgrund av ovanstående används följande operationaliserade bedömningsgrunder för att besvara delfråga 3:

• Regeringen bör ha utformat en effektiv ansvarsfördelning och ett regelverk som ger förutsättningar för att myndigheterna samlat fastställer en korrekt och unik identitet.
• Regeringen bör ha säkerställt att regelverket gör det möjligt för myndigheterna att hantera och dela den information som är nödvändig för att fastställa en korrekt och unik identitet på ett effektivt sätt, med beaktande av grundläggande krav på personlig integritet.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen är bred och avser flera olika myndigheter och processer. Vi har därför hållit granskningen på en övergripande systemnivå där empiri främst utgörs av olika dokument och intervjuer med personer på strategisk nivå, såsom chefer, processledare, verksamhetsutvecklare och experter hos de granskade myndigheterna samt andra relevanta aktörer såsom Ekobrottsmyndigheten, Myndigheten för digital förvaltning (Digg), utredningen för inrättandet av Utbetalningsmyndigheten och myndighetsnätverket Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR).[23]

Men vi har även intervjuat medarbetare som arbetar operativt med delar som rör fastställande av identitet, som servicekontorshandläggare hos Statens servicecenter och folkbokföringshandläggare med olika inriktningar på Skatteverket. Det beror på att vi bedömer att de har en särskilt central roll i Skatteverkets registrering av identitetsuppgifter, som i sin tur används av många myndigheter och företag samtidigt som det funnits indikationer om utmaningar gällande fastställande av identitet i den verksamheten.[24] Även hos Polismyndigheten har vi intervjuat beslutsfattare, dokumenttekniker och gränspoliser samt gjort studiebesök vid yttre gränskontroll.

1.4.1 Delfråga 1 och 2

För att besvara de två första delfrågorna om myndigheternas processer respektive samverkan för att fastställa identitet har vi genomfört intervjuer för att kartlägga myndigheternas processer i sina ärendeslag och för att kartlägga det informationsutbyte och den samverkan som sker mellan myndigheterna i syfte att fastställa identitet. Vi har också granskat styrande och stödjande dokument avseende fastställande av identitet hos respektive myndighet för de situationer som ingår i granskningen.

Vidare har vi tagit in statistik från Migrationsverket om hur vanligt det är att ärendena går till fördjupad kontroll eller utredning. Vi har också tagit del av Migrationsverkets statistik över andelen fall där den sökande visat upp en giltig passhandling. Från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har vi tagit del av uppgifter om antalet personer med samordningsnummer som finns upplagda i Försäkringskassans handläggningssystem och hur mycket förmåner som betalas ut till dessa.

1.4.2 Delfråga 3

För att besvara den tredje delfrågan som rör regeringens styrning har vi ställt skriftliga frågor till samtliga berörda departement vid Regeringskansliet.

För att få en bättre uppfattning om huruvida ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är utformad på ett sätt som bidrar till en effektiv hantering, har vi vidare genomfört en internationell jämförelse för att se hur vissa jämförbara länder (Danmark, Finland, Norge och Tyskland) har organiserat frågan om fastställande av identitet. Jämförelsen redovisas i elektronisk bilaga till denna rapport.

1.4.3 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Anders Berg (projektledare) Elisabeth Rydberg och Maria Westerlind. Ingemar Delveborn, Sofie Nybohm och Wilhelm Hultin (praktikant) har också bidragit i arbetet. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Isa Cegrell Karlander (universitetslektor i förvaltningsrätt/förvaltningsprocessrätt vid juridiska institutionen, Uppsala universitet) och Lena Enqvist (biträdande universitetslektor med inriktning mot förvaltningsrätt vid juridiska institutionen, Umeå universitet). Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet, Justitiedepartementet och Socialdepartementet), Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Statens servicecenter har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

1.5 Disposition

Rapportens disposition följer i stort revisionsfrågorna. I kapitel 2 redogör vi för begreppet fastställa identitet och beskriver övergripande de olika myndigheternas ansvar samt olika metoder för att fastställa identitet. I kapitel 3–7 besvarar vi delfråga 1, det vill säga om respektive myndighet har effektiva processer som bidrar till att en korrekt och unik identitet fastställs. Ordningen motsvarar grovt ordningen i kedjan för myndigheternas fastställande av identitet. Då Skatteverkets och Statens servicecenters arbete för att fastställa identitet är tätt sammankopplade redovisas iakttagelserna gemensamt för dessa myndigheter i kapitel 5. Vart och ett av kapitlen har avsnitt för de olika bedömningsgrunderna som gäller rutiner, stöddokument, kompetensförsörjning och teknisk utrustning. Kapitel 8 besvarar delfråga 2 om myndigheternas samverkan medan delfråga 3 om regeringens styrning behandlas i kapitel 9. I kapitel 10 besvarar vi den övergripande revisionsfrågan samt redovisar slutsatser och rekommendationer. Sist i rapporten finns en ordlista med facktermer och viktiga begrepp.