5. Skatteverket och Statens servicecenter

Avsnitt

5.1 Identitetsuppgifter i folkbokföringsdatabasen centrala för hela samhället

Med folkbokföring avses fastställande av en persons bosättning samt registrering av de uppgifter om personen som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen.[177] Skatteverket ansvarar för folkbokföringen i Sverige. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden, så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.[178]

För att bli folkbokförd i Sverige krävs att personen anses vara bosatt i landet i folkbokföringslagens mening.

Skatteverket fastställer ett personnummer som identitetsbeteckning för alla som folkbokförs i landet.[179] Personnumret och tillhörande identitetsuppgifter förs in i folkbokföringsdatabasen,[180] som används av myndigheter, företag och enskilda.[181]

En person som inte är eller har varit folkbokförd får i stället tilldelas ett samordningsnummer som identitetsbeteckning. Skatteverket för in uppgifter om personer som tilldelats samordningsnummer och tillhörande identitetsuppgifter i folkbokföringsdatabasen.[182] Enskilda personer kan ansöka om samordningsnummer direkt hos Skatteverket. Vissa myndigheter har också rätt att begära samordningsnummer av Skatteverket, men den här granskningen omfattar bara den del av Skatteverkets verksamhet som rör situationer där personen själv ansöker om samordningsnummer.

5.2 Skatteverket ansvarar för att fastställa identiteten

Det är Folk- och fastighetsavdelningen på Skatteverket som ansvarar för handläggning av ärenden som rör flytt till Sverige och beslut om samordningsnummer, inklusive fastställande av identitet i de ärendena. Handläggning sker på runt 40 olika sektioner i olika delar av landet.[183]

Nedan följer statistik för ärendeslaget Flytta till Sverige samt ansökan av enskild person om samordningsnummer direkt hos Skatteverket.

Tabell 4 Antal avslutade ärenden om flytt till Sverige[184] samt ansökan om samordningsnummer av enskild person Skatteverket

Källa: Skatteverket.[185]
Anm.: * Möjlighet för enskilda att ansöka om samordningsnummer infördes den 18 juni 2021.[186]

5.3 Statens servicecenter kontrollerar identiteten i praktiken

En person som flyttar till Sverige eller ansöker om samordningsnummer måste enligt gällande lagstiftning infinna sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll.[187] I praktiken kommer personen inte till Skatteverket utan till ett servicekontor som tillhör Statens servicecenter, där service utförs i Skatteverkets namn. Det beror på att Statens servicecenter tillhandahåller viss service för Skatteverkets räkning på servicekontoren.[188] Vilka uppgifter Statens servicecenter utför på uppdrag av Skatteverket tydliggörs i ett serviceavtal mellan de båda myndigheterna.[189]

Statens servicecenter är arbetsgivare för servicehandläggarna och ansvarar bland annat för att leda och fördela arbetet samt agera i frågor som rör hur en servicehandläggare utför sina arbetsuppgifter utifrån gällande serviceavtal. Samtidigt är det Skatteverket som ansvarar för kompetensutveckling, information och uppföljning när det gäller de specifika uppgifter servicehandläggarna utför för Skatteverkets räkning.[190]

Servicekontoren tillhör verksamhetsområde medborgarservice hos Statens servicecenter. Det finns cirka 140 servicekontor i olika delar av Sverige.[191] Servicekontoren kan variera i storlek och tillgänglighet men alla kontor hanterade under granskningsperioden ärenden om flytt till Sverige och ansökan om samordningsnummer.[192]

En servicehandläggare på ett servicekontor ger vägledning och service i flera olika ärenden på uppdrag av Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Alla servicehandläggare kan hjälpa till med ärenden om skatt, folkbokföring, socialförsäkring och pension. Det finns även möjlighet att ansöka om och hämta ut id-kort på vissa servicekontor.[193] Den här granskningen av Statens servicecenter avser enbart den kontroll av identitet som servicehandläggarna utför vid flytt till Sverige och ansökan om samordningsnummer av enskild person. Innan september 2023 vidimerade även servicehandläggarna identitetshandlingar åt Försäkringskassan i vissa ärenden om samordningsnummer. Se avsnitt 6.4.

Servicehandläggarna ska enligt serviceavtalet mellan Skatteverket och Statens servicecenter ge stöd i att fylla i aktuella e-tjänster eller blanketter, ta emot och vidimera personliga handlingar samt vidarebefordra handlingarna till Skatteverket.[194] Servicehandläggarna ska inte besluta i ärendet och kan aldrig vägra en person att lämna in en handling eller uppgift även om de misstänker att den inte stämmer.[195] Statens servicecenter framhåller att de inte har något uppdrag och ansvar för att utföra identitetskontroller utan att uppgiften utförs på uppdrag av Skatteverket med utgångspunkt i ingånget serviceavtal.[196] Riksrevisionen konstaterar samtidigt att hur väl servicehandläggarna kontrollerar id-handlingarna som personen visar upp i praktiken får en avgörande betydelse för Skatteverket att göra den formella bedömningen av vilka identitetsuppgifter som registreras.

Arbetsfördelningen mellan servicehandläggarna på Statens servicecenter och folkbokföringshandläggarna hos Skatteverket vad gäller fastställande av identitet, så som den såg ut under granskningsperioden, kan sammanfattas i nedanstående punkter:

• Personen besöker ett servicekontor och får hjälp av en servicehandläggare att fylla i e-tjänsten för flytt till Sverige eller ansökan om samordningsnummer (alternativt har personen redan fyllt i e-tjänsten eller blanketten själv och har med en utskrift).
• Servicehandläggaren ber om en giltig identitetshandling och gör vissa kontroller av handlingen. Se avsnitt 5.5.4.
• Servicehandläggaren kopierar därefter identitetshandlingen tillsammans med annat underlag som personen ska bifoga med ansökan och skickar till Skatteverket tillsammans med en utskrift från e-tjänsten eller blanketten.
• Servicehandläggaren noterar eventuella observationer om avvikelser i underlaget till Skatteverket. En avvikelse kan vara en misstanke om att identitetshandlingen är falsk eller att personens utseende inte överensstämmer med fotot på identitetshandlingen.[197]
• Folkbokföringshandläggaren hos Skatteverket gör vissa egna kontroller av kopian på id-handlingen och beslutar i ärendet. Se avsnitt 5.5.4.

I och med att de biometriska kontroller som beskrivs i avsnitt 5.7.2 införs kommer arbetsrutinerna ovan att förändras.

Nedan följer statistik över antal ärenden gällande flytt till Sverige som hanterats på landets servicekontor. Ärendeantalet skiljer sig från den statistik om antal ärenden som Skatteverket redovisat ovan för samma typ av ärenden. Det förklaras sannolikt av att Skatteverkets statistik fram till mitten av juni 2023 kan innehålla anmälningar med flera individer i samma ärende medan Statens servicecenter hela tiden mätt ärenden per individ. Även tidpunkten för när ärendet registrerades kan påverka.[198]

Tabell 5 Antal ärenden om flytt till Sverige hos Statens servicecenter

Källa: Statens servicecenter.[199]

5.4 Falska och felaktiga identiteter har folkbokförts

Falska och felaktiga identiteter i folkbokföringsdatabasen har uppmärksammats i olika sammanhang men omfattningen på problemet är okänt.[200] Med falsk identitet avser vi, i likhet med vad Skatteverket anger i sin arbetsbeskrivning, situationen att det inte finns någon korrekt identitet utan endast en falsk identitet och inte några riktiga uppgifter som kan ersätta de tidigare.[201] Övriga fall när uppgifterna om identitet inte stämmer överens med personens verkliga förhållanden benämner vi i rapporten som felaktiga identitetsuppgifter. Se även avsnitt 8.1.1 där vi beskriver Skatteverkets möjlighet att avregistrera falska identiteter.

Riksrevisionen har i den här granskningen fått ta del av beskrivningar från Polismyndigheten av fall där tredjelandsmedborgare folkbokförts i Sverige som EES-medborgare utifrån id-handlingar och uppgifter som enligt Polismyndigheten är uppenbart falska. I vissa fall har det rört sig om grovt kriminella personer.[202]

Brister i identitetshandlingar kan också upptäckas internt hos Skatteverket efter att en person blivit folkbokförd. Medarbetare på Id-kontrollsektionen upplever att andelen falska id-handlingar bland de id-kortsärenden som går till fördjupad kontroll har ökat under senare tid. Eftersom enbart folkbokförda personer kan ansöka om Skatteverkets id-kort menar de medarbetare vi har intervjuat att en bristfällig identitetshandling i ett id-kortsärende redan borde ha upptäckts vid folkbokföringen.[203] Det finns också statistik som visar en stor ökning de senaste åren av antal avslag på ansökan om id-kort efter fördjupad kontroll, men enligt Skatteverket kan avslagen ha flera andra orsaker än falska id-handlingar och det går därför inte att dra några slutsatser om eventuella fel vid folkbokföringen utifrån den statistiken.[204]

Även folkbokföringshandläggare som arbetar med avregistrering av falska identiteter anger att impulserna om att starta ett ärende ofta kommer från id-kortsverksamheten hos Skatteverket som upptäckt förfalskningar.[205]

Skatteverket har konstaterat att det är relativt få kända fall av konstaterat identitetsmissbruk hos myndigheten men att det sannolikt finns ett mörkertal. Skatteverket påbörjade i februari 2024 ett arbete med att försöka ta fram indikatorer för att en identitet är falsk eller utnyttjad och öka kunskapen om hur dessa identiteter hanteras av Skatteverket och andra aktörer.[206] Arbetet beräknas vara klart innan slutet av 2024.[207]

5.5 Gällande regelverk och rutiner säkerställer inte att identiteten som registreras i folkbokföringsdatabasen är korrekt och unik

Det finns rättslig vägledning, arbetsbeskrivning och handläggningsstöd som beskriver hur folkbokföringshandläggaren hos Skatteverket ska komma fram till vilka identitetsuppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen, samt ger stöd i hur man ska kontrollera äktheten i olika handlingar vid flytt till Sverige. En arbetsbeskrivning för samordningsnummer publicerades den 31 augusti 2023.[208] Innan dess har det inte funnits någon arbetsbeskrivning för samordningsnummer utan teamen har haft egna rutiner.[209] Det finns även särskilda riktlinjer till servicehandläggarna med instruktioner för hur de ska kontrollera identitetshandlingarna.[210] De sistnämnda riktlinjerna har kommit till vår kännedom sent i granskningen eftersom de servicehandläggare och andra medarbetare på Statens servicecenter vi intervjuat inte verkar känna till att de finns.[211]

Riksrevisionen bedömer att de gällande regelverken och rutinerna inte säkerställer med tillräcklig hög noggrannhet att korrekta identitetsuppgifter registreras, vilket utvecklas i kommande stycken.

5.5.1 Osäkerhet om vilket underlag i fråga om identitet som ska anses tillräckligt

Vi konstaterar att det saknas ett uttalat krav i lagstiftningen på att identiteten ska vara styrkt för att en person ska folkbokföras efter inflyttning till Sverige.[212] Ett sådant undantagslöst villkor är heller inte möjligt eller önskvärt, eftersom det skulle innebära att ett stort antal individer som beviljas uppehållstillstånd i landet inte skulle kunna bli folkbokförda. Samtidigt visar granskningen att det kan finnas en osäkerhet hos Skatteverkets handläggare när det gäller vilket underlag som ska anses godtagbart som grund för beslut om folkbokföring och vilka identitetsuppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen.

Frågan om identitet är enligt Skatteverket en viktig del i att avgöra om en person som har flyttat till Sverige ska folkbokföras i landet. Skatteverket ska göra en sammanvägd bedömning av samtliga uppgifter i ärendet för att avgöra om personen ska folkbokföras och vilka identitetsuppgifter som ska registreras. Några närmre anvisningar om vad som är tillräckligt underlag för att identitetsuppgifterna ska kunna registreras saknas. Det kan enligt medarbetare hos Skatteverket som arbetar med rättsligt stöd ofta leda till osäkerhet hos enskilda handläggare om vilket underlag som är godtagbart.[213]

När en person ansöker om samordningsnummer finns det däremot ett krav på att identiteten ska vara styrkt med giltig id-handling.[214] För EES-medborgare som flyttar till Sverige finns också krav i folkbokföringslagen på uppehållsrätt i landet, vilket enligt Skatteverket indirekt medför ett krav på att styrka sin identitet. Personen behöver nämligen visa att hen är EES-medborgare eftersom det är ett krav för självständig uppehållsrätt enligt utlänningslagen.[215]

I betänkandet Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer (SOU 2021:57) överväger utredningen om det ska framgå direkt av lagstiftningen vilket beviskrav som ska gälla vid folkbokföring på grund av flytt till Sverige. Utredningen kommer dock fram till att det vid folkbokföring redan gäller som huvudregel att identiteten ska vara styrkt enligt fast praxis och att det inte finns behov av en ytterligare lagreglering. En lagregel om villkor om identitet skulle enligt utredningen behöva ta höjd även för behovet av att folkbokföra personer som inte kan styrka sin identitet och skulle bli komplicerad.[216]

Skatteverket uttrycker i svar till Riksrevisionen en liknande uppfattning. Skatteverket understryker att folkbokföring i första hand innebär att fastställa en persons bosättning och inte att fastställa ett uttryckt beviskrav kring en persons identitet. Uppgifter om en folkbokförd person i folkbokföringsdatabasen ska så långt det är möjligt vara korrekta men det är inte alltid möjligt att uppnå en viss grad av säkerhet för samtliga personer och uppgifter. Skatteverket hänvisar till att det redan idag finns krav på personlig inställelse hos Skatteverket, överlämnande av id-handling och att låta Skatteverket uppta biometri[217]. Dessutom har regeringen förtydligat i förarbetena till vissa bestämmelser i folkbokföringslagen att om en person visserligen uppfyller de grundläggande materiella kraven för folkbokföring men inte medverkar till den identitetskontroll som ska göras, blir han eller hon inte heller folkbokförd.[218] Skatteverket har också utfärdat föreskrifter om identitetskontroller hos Skatteverket.[219]

Samtidigt kan personer beviljas vissa typer av uppehållstillstånd i Sverige utan att deras identitet är styrkt. Givet att personer som beviljats uppehållstillstånd ska folkbokföras i landet går det inte att införa ett krav på att en persons identitet undantagslöst ska vara styrkt. Om ett specifikt beviskrav avseende en inflyttande persons identitet införs, skulle det alltså behöva kompletteras med undantagsregler. Risken är enligt Skatteverket att en sådan lagstiftning skulle bli komplicerad och svårtillämpad.[220]

5.5.2 Migrationsverkets bedömning av identitet fungerar som utgångspunkt

För personer som beviljats uppehållstillstånd av Migrationsverket använder Skatteverket den bedömning av identitet Migrationsverket gjort som utgångspunkt.[221] För att komma fram till en annan bedömning krävs att personen kommer in med underlag som styrker andra identitetsuppgifter.[222] Det krävs inte att de personer som beviljats asyl i Sverige styrker sin identitet utan de uppgifter som framstår som mest sannolika registreras i folkbokföringsdatabasen.[223]

Även när identiteten inte är sannolik och det finns starka indikationer om att identitetsuppgifterna i ärendet inte stämmer ska Skatteverket registrera de identitetsuppgifter som bedöms mest sannolika utifrån tillgängligt underlag.[224]

5.5.3 Omöjligt att fastställa identitet utifrån kopior

Skatteverket gör sina bedömningar av identitet utifrån kopior på id-handlingar som skannats in av medarbetare på servicekontoren. Det lyfts av i princip samtliga intervjuade id-experter, rättsliga representanter, handläggare och chefer som en mycket försvårande åtgärd när det gäller möjligheten för Skatteverket att själva upptäcka falska identitetshandlingar och omöjliggör kontroll av om identitetshandlingen faktiskt tillhör personen det gäller.[225] Skatteverket uppger att de inte har möjlighet att begära in handlingen i original utan kan hänvisa tillbaka personen till servicekontoret för kontroll.[226] Vi konstaterar samtidigt att det är Skatteverket som getts rättsliga förutsättningar att utföra kontrollen.[227]

5.5.4 Oklart hur väl rutiner för kontroller och informationsöverföring mellan Statens servicecenter och Skatteverket fungerar

Enligt enhetscheferna på Skatteverket som vi har intervjuat måste de hela tiden balansera mellan kraven på kontroll och service i ärenden som gäller flytt till Sverige. För många är ett personnummer nyckeln till att påbörja livet i Sverige och Skatteverket får enligt intervjusvar inte sinka den processen.[228] Enhetscheferna anger att de arbetar riskbaserat men samtidigt genomför Skatteverket inte urval eller annan analys för fördjupad kontroll av identitetshandlingar med hänvisning till att det inte funnits rättsliga förutsättningar för detta. Sedan den 1 maj 2023 har Skatteverket rätt att göra urval och analys[229] men det finns inte några planer på att göra några urval gentemot fördjupad kontroll av identitetsuppgifter eller identitetshandlingar.[230]

Skatteverket genomför vissa standardiserade förkontroller i alla ärenden om flytt till Sverige och ansökan om samordningsnummer för att avgöra om det behövs en fördjupad kontroll av identitetshandlingarna. Förutom granskning av kopia på handling och eventuella noteringar från servicehandläggare på Statens servicecenter används olika interna och externa verktyg i både förkontroller och fördjupad kontroll som redogörs för ytterligare i avsnitt 5.7. Det saknas statistik över hur många notiser från servicecenter om avvikelser som görs och hur många av notiserna som leder till åtgärd eftersom Skatteverket inte följer upp de uppgifterna.[231] Några av de servicehandläggare vi intervjuat har aldrig lämnat någon notering om avvikelse i en id-handling.[232]

Vi har endast gjort ett fåtal intervjuer med servicehandläggare men intervjusvar visar att det finns skillnader mellan de intervjuade servicehandläggarna gällande vilka kontroller av id-handlingar som görs regelmässigt. På något kontor beskriver de intervjuade servicehandläggarna att det är standard att göra en mer fördjupad granskning av id-handlingar med hjälp av de verktyg som beskrivs i avsnitt 5.7. På ett annat kontor beskriver en annan servicehandläggare att det bara är i undantagsfall som en sådan granskning görs.[233] I särskilda riktlinjer till servicehandläggarna finns instruktioner för hur den visuella kontrollen av identitetshandlingar ska gå till. I riktlinjerna finns flertalet punkter om olika detaljer i id-handlingen som kan kontrolleras. Men som framgår tidigare har ingen av de servicehandläggare vi intervjuat känt till de riktlinjerna. Utifrån att vi intervjuat så få servicehandläggare går det inte att dra några slutsatser på generell nivå om de problem som beskrivs. Men vi bedömer att riktlinjerna för hur kontroll av identitetshandlingar ska gå till borde vara så centrala att det är ett problem om inte alla servicehandläggare känner till och arbetar utifrån dem.

5.6 Vissa utmaningar vad gäller utbildning och kompetensförsörjning

5.6.1 Bra utbildning, men inte till alla och ingen fortbildning

Skatteverket håller i dialog med Statens servicecenter en utbildning i dokumentkunskap med många praktiska inslag till alla servicehandläggare. Utbildningen beskrivs i flera intervjuer i mycket positiva ordalag och utgör grunden för hur servicehandläggarna ska arbeta med kontroll av identitetshandlingar.[234]

Utbildningen är en del av introduktionsutbildningen för servicehandläggarna. Den är obligatorisk och särskilt framtagen utifrån servicehandläggarnas uppdrag. Statens servicecenter anger att Skatteverket sedan flera år tillbaka erbjuder ett utökat antal platser som väl motsvarar Statens servicecenters behov utifrån nyanställda. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att servicehandläggarna bara erbjuds möjlighet att delta i utbildningen vid ett tillfälle. Ytterligare fördjupningsutbildning erbjuds bara dem som arbetar med id-kort.[235] Riksrevisionen bedömer att det faktum att vissa servicehandläggare kan ha arbetat i många år utan fortbildning, kan innebära en risk för effektiviteten. Expertfunktioner inom identitetsfrågor beskriver ett betydligt högre kompetensbehov för att säkerställa en korrekt identitet.[236] Som framgår i tidigare kapitel om Polismyndigheten krävs erfarenhet och kontinuerlig fortbildning om tekniker för att trycka och förfalska dokument för att kunna göra rätt bedömningar.

På grund av att det varit viss väntetid till utbildningen har det också förekommit att servicehandläggare börjar arbeta med ärenden om flytt till Sverige och kontroll av identitetshandlingar utan någon utbildning alls.[237] Detta trots att servicehandläggarna är de enda som får se identitetshandlingarna i original och har möjlighet att fullt ut värdera äktheten.

När det gäller folkbokföringshandläggarna hos Skatteverket är det bara vissa som har erbjudits utbildning om dokumentkunskap. Fram till och med 2023 erbjöds vissa folkbokföringshandläggare en fyradagarsutbildning inom dokumentkunskap och profilering. Under 2024 ersattes utbildningen med en ny grundutbildning på två dagar med möjlighet att anmäla sig till en ytterligare fördjupningsutbildning på två dagar. Vilka som får gå utbildningen avgörs enligt Skatteverket utifrån verksamhetens behov.[238] Enligt intervjuer med olika funktioner hos Skatteverket kan det vara några handläggare per sektion som fått gå utbildningen och det finns behov av att höja kompetensen inom området.[239] Frågan om identitet berörs också i interna webbutbildningar inom folkbokföring.[240]

5.6.2 Fungerande stödfunktioner men begränsad möjlighet för id‑expertis att hjälpa till med äkthetsbedömning

Möjligheten till stöd vid frågor i handläggningen beskrivs som god hos dem vi intervjuat på Statens servicecenters servicekontor. Det finns tillgång till stöd från kollegor och handledare för nyanställda samt support från Skatteverket vid behov.[241]

Hos Skatteverket lyfter man enligt intervjusvar i första hand de frågor som uppkommer om identitet inom teamen. Om frågan inte kan lösas där kan den ställas vidare till ett rättsligt stöd inom avdelningen, som i sin tur kan lyfta vidare rättsligt oklara frågor till Skatteverkets rättsavdelning.[242]

Det finns också en särskild Id-kontrollsektion hos Folk- och fastighetsavdelningen som huvudsakligen arbetar med utfärdande av Skatteverkets id-kort men som också stöttar folkbokföringsverksamheten i id-frågor. Formellt är dokumentteknikerna på Id-kontrollsektionen (två medarbetare) ett stöd åt hela Folk- och fastighetsavdelningen när det gäller frågor om falska id-handlingar. De skriver även sakkunnighetsutlåtande gällande id-handlingar för hela folkbokföringen som exempelvis används vid en brottsanmälan där en förfalskad eller manipulerad id‑handling har visats upp.[243]

De medarbetare vi intervjuat vid Id-kontrollsektionen anger själva att deras stöd, förutom att hålla de utbildningar som beskrivs tidigare, främst består i att hjälpa till att kontakta polisen i annat EU-land för kontroll av misstänkt felaktiga id-handlingar. Det händer också att medarbetarna vid Id-kontrollsektionen får kopior av id‑handlingar från folkbokföringshandläggare för stöd i bedömning av äkthet men som framgår av tidigare avsnitt är det ofta förenat med svårigheter att bedöma äktheten utifrån kopior.[244]

5.7 Teknisk utrustning och databaser för att kontrollera äkthet finns men behov av ytterligare åtgärder

5.7.1 Tillgång till flera verktyg som används i olika omfattning

Skatteverket har tillgång till ett antal register och databaser för att kontrollera identitetshandlingar. Se bilaga 2 för utförligare beskrivning. Ibland finns det bara ett fåtal behörigheter till verktygen och de används bara vid misstanke om oegentligheter efter förkontrollen av handlingarna som beskrivs tidigare i det här avsnittet.

Det som görs i alla ärenden, som en del av förkontrollen, är avläsningen av den så kallade MRZ-koden, en maskinellt avläsningsbar del av passet, men den anges också vara relativt enkel att förfalska.[245] Enligt skriftligt svar från Skatteverket kontrolleras också alltid registrering i det interna verktyget Passporten för att se att id-handlingen inte uppvisats tidigare i annat ärende.[246]

På servicekontoren finns som regel lupp, UV-lampa, ficklampa och tillgång till Prado.[247] Enligt den riktlinje för servicehandläggare om kontroll av identitetshandlingar som nämns tidigare i det här avsnittet kan servicehandläggarna även använda databasen Keesing. (Se bilaga 2 för beskrivning.)

5.7.2 Möjligheten att kontrollera biometri har ännu inte kunnat genomföras och löser inte alla problem

Från och med september 2023 har Skatteverket rättslig möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter som finns lagrade i de identitetshandlingar som ska överlämnas av en person vid flytt till Sverige eller ansökan om samordningsnummer. Syftet med kontrollen är att kunna jämföra lagrade uppgifter om biometri i identitetshandlingen med personens biometri och därmed säkerställa att identitetshandling och person hör ihop.[248]

Riksrevisionen konstaterar att på grund av bristande kravuppfyllnad och konkurrens vid första upphandlingsförsöket av nödvändig teknisk utrustning har införandet av den biometriska kontrollen fördröjts. Vid genomförandet av den här granskningen pågick fortfarande det andra upphandlingsförsöket och i januari 2024 var avtalet med leverantören klart. Skatteverket och Statens servicecenter planerade att genomföra en pilot av biometriska kontroller i maj för att sedan implementera kontrollerna i juni 2024.[249]

Den lösning Skatteverket ställt krav på innebär att det ska vara möjligt att uppta ansiktsbild vid identitetskontrollen och jämföra med uppgifterna om ansiktsbild i identitetshandlingen. På grund av att uppgifterna om fingeravtryck är så hårt krypterade i de olika ländernas passhandlingar har det enligt Skatteverket inte varit möjligt att skapa en teknisk lösning för jämförelse av fingeravtryck, trots att rättsliga förutsättningar finns för det. Utöver den biometriska kontrollen ska det även ske en automatisk äkthetskontroll av identitetshandlingen utifrån säkerhetsdetaljer enligt ICAO-standard[250] samt kontroll av MRZ-kod, kontroll med UV-ljus och kontroll mot referensdatabas.[251] Se även avsnitt 5.7.1.

Kontroll av biometrisk information kommer bara vara möjligt för de identitetshandlingar som har ansiktsbilder lagrade. Skatteverket kommer fortsatt godta identitetshandlingar utan sådant lagringsmedium och då kommer det inte kunna göras någon kontroll av biometri.[252] Däremot kan det vara möjligt att använda den automatiska äkthetskontrollen även om lagrad biometri saknas.[253]

Den tekniska lösning som Skatteverket har infört för att förbereda biometrikontrollen har enligt intervjusvar lett till ökad pappershantering och handläggningstid hos servicekontoren.[254] Även efter införandet av den biometriska kontrollen ska avvikelser som upptäcks fortsatt noteras manuellt av servicehandläggarna i pappersform till Skatteverket. Men på sikt finns enligt Skatteverket planer på en digital lösning för servicehandläggarna.[255]

5.7.3 Dagens insatser är inte tillräckliga för att motverka identitetsbedrägerier

Skatteverket framhåller att möjligheten att kontrollera biometri, när den väl kommer på plats, kommer att bidra till ökad säkerhet vid fastställande av identitet. Men denna kontroll kommer inte förhindra att Skatteverket folkbokför samma person i flera identiteter eftersom biometriuppgifterna måste förstöras på en gång.[256] I september 2023 tillsatte regeringen en särskild utredare som bland annat ska analysera och ta ställning till om Skatteverket ska få möjlighet att lagra och på annat sätt behandla ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa i ärenden om folkbokföring och samordningsnummer.[257]

Ytterligare ett verktyg som nämnts som centralt för att förhindra vissa identitetsbedrägerier är Schengen information system (SIS). Enligt Polismyndigheten och Skatteverket skulle vissa identitetsbedrägerier i folkbokföringen förhindras om Skatteverket hade haft möjlighet att söka i SIS på ett systematiskt sätt för att kontrollera om id-handlingarna som uppvisas är anmälda stulna.[258] Riksrevisionen konstaterar dock att det saknas rättsligt stöd i nationell lagstiftning för Skatteverket att göra sökningar efter efterlysta/stulna id-handlingar i SIS i samband med folkbokföring.[259] Det är enligt Riksrevisionens bedömning inte heller möjligt från ett EU-rättsligt perspektiv att lagstifta nationellt om att ge Skatteverket en sådan befogenhet.[260] I stället är Skatteverket beroende av impulser om falska och felaktiga identiteter baserade på stulna handlingar från annat håll, som till exempel Polismyndigheten, vilket behandlas ytterligare i avsnitt 8.1.1.