10. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

10.1 Processer är inte tillräckligt effektiva för att fastställa en korrekt och unik identitet

Riksrevisionen bedömer sammantaget att de granskade myndigheternas processer inte bidrar tillräckligt till att myndigheterna fastställer en korrekt och unik grundidentitet.

10.1.1 Migrationsverket, Skatteverket och Statens servicecenter har en nyckelroll för att det ska bli rätt identitet från början

Migrationsverket och Skatteverket har en nyckelroll för att fastställa grundidentiteten på personer som kommer till Sverige. Statens servicecenter utför på uppdrag av Skatteverket de fysiska kontrollerna av identitetshandlingar som ligger till grund för Skatteverkets beslut om folkbokföring och samordningsnummer. Hur väl Statens servicecenter utför sitt uppdrag har därför också avgörande betydelse för vilken grundidentitet som fastställs i landet. Dessa myndigheter har tagit flera initiativ för att öka kvaliteten vid fastställande av identitet. Migrationsverket har bland annat tydliggjort sin organisation, definierat krav på utrustning och skärpt tillämpningen av passkravet i vissa typer av ärenden. Skatteverket har arbetat fram nya arbetsbeskrivningar och utbildningar samt har tillsammans med Statens servicecenter ett pågående arbete för att införa biometriska kontroller.

Samtidigt finns brister i kompetens och i teknisk utrustning som innebär att myndigheternas förutsättningar för att fastställa en korrekt och unik identitet inte är tillräckliga. Riksrevisionen har under granskningen tagit del av beskrivningar av flera fall där tredjelandsmedborgare folkbokförts med felaktiga identiteter som EES-medborgare och fall där personer finns i Migrationsverkets register under flera olika identiteter. Skatteverket bedömer själva att det sannolikt finns ett mörkertal vad gäller felaktiga och falska identiteter i folkbokföringsdatabasen.

Hur väl Migrationsverket och Skatteverket lyckas fastställa identiteten är avgörande för framtida beslut och åtgärder inom de egna myndigheterna och hos andra myndigheter. Bristerna hos dessa myndigheter är därför särskilt allvarliga. Om identiteten inte fastställs korrekt kan det innebära ökat merarbete och problem för myndigheter och enskilda om identiteten behöver utredas på nytt och ändras i ett senare skede. Men det finns också en stor risk att de felaktiga identitetsuppgifterna inte upptäcks alls och används vid vistelsen i Sverige trots att de inte stämmer. Skatteverket använder den identitet Migrationsverket fastställt som utgångspunkt när man folkbokför en person. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten förlitar sig sedan helt på de identitetsuppgifter som Skatteverket har registrerat i folkbokföringsdatabasen när de beviljar olika socialförsäkringsförmåner.

Att fastställa identitet ingår som en del av bedömningen av det villkor som respektive myndighet har att pröva. Kraven på hur säkerställd identiteten ska vara skiljer sig åt beroende på myndighet och syftet med prövningen. För vissa grupper av personer som kommer till Sverige är det inte möjligt att ställa samma krav på styrkt identitet som för andra. Det gäller främst Migrationsverkets handläggning av asylsökande, eftersom Sveriges internationella åtaganden att bereda människor som är på flykt skydd väger tyngre än statens intresse av att identiteten alltid måste vara styrkt. Det är fortsatt angeläget att identiteten fastställs i den utsträckning det är möjligt för samtliga personkategorier som kommer till Sverige. Migrationsverket behöver därför förstärka sitt arbete med att asylsökande ska lämna in id-handlingar tidigt i processen när detta är möjligt. Att id-handlingar oftast saknas innebär risker för att en korrekt identitet inte fastställs. Ett rimligt krav enligt Riksrevisionens bedömning är åtminstone att ingen person ska kunna förekomma under flera olika identiteter i myndigheternas register. Detta uppfylls inte idag.

10.1.2 Det finns brister i de granskade myndigheternas kompetens

En central brist som Riksrevisionen identifierat är att det inte finns tillräckligt med kompetens och utbildning hos de granskade myndigheterna för att säkerställa att korrekta grundidentiteter fastställs och att felaktigt registrerade grundidentiteter upptäcks. Polismyndigheten har i sin organisation expertkunskap om id-frågor och både Migrationsverket och Skatteverket har gjort satsningar på utbildningar inom området. Men samtidigt visar granskningen att Skatteverket inte säkerställer att tillräckligt med kompetens finns hos servicehandläggare och folkbokföringshandläggare, som har en avgörande roll för fastställande av grundidentitet i Sverige. Migrationsverket säkerställer inte att det finns tillräckligt med kompetens för avancerad äkthetsbedömning av handlingar, och att de handläggare som kontrollerar eller granskar dokument vid sidan av andra arbetsuppgifter får tillräckligt med fortbildning och praktisk erfarenhet. Riksrevisionen bedömer också att kompetensen för att granska handlingar är svag hos poliser i yttre tjänst, vilket riskerar leda till att personer som befinner sig i landet under felaktig identitet inte upptäcks. Stödfunktioner som finns i form av regionala dokumenttekniker utnyttjas inte i tillräcklig omfattning och tillåts inte fokusera sitt arbete på denna roll. Detta gäller för Polismyndigheten såväl som för Migrationsverket.

10.1.3 Myndigheterna har olika god tillgång till utrustning och register för att kontrollera handlingarnas äkthet

Även tillgång till teknisk utrustning och möjligheten till registerslagningar skiljer sig åt mellan myndigheterna vilket ibland ger svaga förutsättningar för möjligheten att kontrollera en persons identitetsuppgifter. Skatteverket kan till exempel ha svårare än Polismyndigheten att upptäcka om en passhandling är stulen eftersom det saknas förutsättningar att söka efter efterlysta eller stulna id-handlingar i databasen Schengen information system (SIS) i samband med folkbokföring. Migrationsverket har tillräckliga krav på vilken utrustning som ska finnas tillgänglig på olika nivåer men behöver säkerställa att den finns tillgänglig på såväl kontor som utlandsmyndigheter. En ytterligare riskfaktor är att Skatteverket fortfarande fastställer och Migrationsverket historiskt fastställt grundidentiteter i vissa ärendeslag utifrån kopior på id-handlingar, något som omöjliggjort kontroll av identitetshandlingens äkthet och att den hör ihop med personen. Skatteverket låter visserligen Statens servicecenter utföra kontroll av identitetshandlingar i original men det är oklart hur väl dessa kontroller fungerar och vad de leder till eftersom avvikelserapporteringen från Statens servicecenter till Skatteverket inte följs upp.

10.1.4 Särskilt stora brister hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten historiskt, vilket fortfarande kan få konsekvenser

Medarbetare hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har inte erbjudits någon utbildning och har inte haft tillgång till något särskilt stöd eller några tekniska hjälpmedel när de ska fastställa grundidentitet vid begäran om samordningsnummer för en person. Riksrevisionen bedömer därför risken för att fel identitet fastställts som särskilt hög i sådana ärenden. Samtidigt är det en liten andel av socialförsäkringarna som utbetalas till personer med samordningsnummer. Sedan september 2023 har Skatteverket tagit över fastställandet av identiteten när andra myndigheter begär samordningsnummer. Ansvaret för att fastställa grundidentiteten ligger därmed inte längre på Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. Det minskar enligt Riksrevisionens bedömning risken för framtida fel.

Det har också införts olika status på samordningsnumren som signalerar hur säkra de är med avseende på fastställd identitet. Denna förändring skulle kunna minska risken för att uppgifter om identitet som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten fastställt på svaga grunder används i framtida beslut. Men eftersom Försäkringskassan ännu inte tillämpar lagändringarna fullt ut finns risk för att identitetsuppgifter som fastställs utifrån bristfälliga rutiner även fortsatt ligger till grund för beslut om förmåner från socialförsäkringen. Försäkringskassan har nästan en halv miljon samordningsnummer i sitt kundregister som delas med Pensionsmyndigheten och skiljer inte på de olika nivåer av identitetsstatus som numren har eller som de bör tilldelas enligt de olika lagändringarna. Riksrevisionen bedömer att det ytterst ökar risken för att socialförsäkringsförmåner betalas ut på felaktiga grunder.

10.1.5 Felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen på grund av utnyttjade identiteter

En särskild risk som kvarstår oavsett hur väl myndigheterna lyckas med att säkerställa korrekta grundidentiteter är att dessa identiteter kan bli utnyttjade av någon annan.

Försäkringskassan gör begränsade, och Pensionsmyndigheten inga, kontroller för att säkerställa att en person som ansöker om en förmån hör ihop med angivet personnummer. Vid verifieringen av identiteten förlitar sig Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten på e-legitimation och de säkerhetskrav som utfärdaren av e‑legitimationen föreskriver. Då dagens system bygger på att det räcker med att en person har rätt enhet och kod för att verifiera sig med e-legitimation innebär det en risk för att personen är någon annan än den hen utger sig för.

Problemet med utnyttjade identiteter är nationellt och myndighetsövergripande. Skatteverket har påpekat för regeringen att det saknas verktyg för att kunna registrera eller avisera i samhället att en identitet utnyttjas. Riksrevisionen har inte granskat systemet för e-legitimationer men kan konstatera att det finns behov av åtgärder för att förhindra bedrägerier på nationell nivå och EU-nivå, inte minst mot bakgrund av svenska offentliga aktörers skyldighet att även erbjuda inloggning med utländska e‑legitimationer från andra EU-länder.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är dock ansvariga för att säkerställa att de utbetalar socialförsäkringsförmåner till rätt person utifrån de förutsättningar som råder. Myndigheterna bör därför öka sin kunskap och medvetenhet om problemet med utnyttjade identiteter. Utifrån den kunskapen kan de sedan införa kontroller som på ett träffsäkert sätt kan upptäcka individer som ansöker om och får utbetalt förmåner med utnyttjade identiteter.

10.2 Inte tillräckligt effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna

Granskningen visar att myndigheterna har rutiner för informationsutbyte och har etablerat kanaler för kunskaps- och erfarenhetsutbyte men att det finns behov av ytterligare åtgärder. Riksrevisionen har identifierat vissa brister när det gäller utbyte av information och samarbete mellan myndigheterna, bland annat följande:

• Det finns vissa brister i samarbetet mellan Polismyndigheten och Skatteverket om falska och felaktiga identiteter.
• Polismyndigheten och Migrationsverket har bristande tillgång till identitetshandlingar som finns hos Skatteverket.
• Migrationsverket uttrycker behov av att Polismyndigheten gör mer för att omhänderta id-handlingar när personer söker asyl.
• Skatteverket har bristande tillgång till de uppgifter om identitet som ligger till grund för Migrationsverkets beslut.
• Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har bristande tillgång till information om samordningsnummer från Skatteverket.

De flesta av dessa behov är kända, och olika initiativ på myndighets- eller regeringsnivå pågår för att skapa förutsättningar för en mer effektiv informationsöverföring. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen behöver ge ett tydligt myndighetsgemensamt uppdrag när det gäller samverkan om falska och felaktiga identiteter. Skatteverket är starkt beroende av impulser från andra myndigheter för att upptäcka falska och felaktiga identiteter, och granskningen visar att dialogen mellan Skatteverket och Polismyndigheten inte är tillräckligt utvecklad när det gäller detta område. Även Migrationsverket har en viktig roll i arbetet att upptäcka falska och felaktiga identiteter. Det finns också utrymme att förbättra samverkan mellan Polismyndigheten och Migrationsverket, när det gäller arbetet med att fastställa identiteten på personer som uppger för Polismyndigheten att de vill söka asyl. Enligt Migrationsverket skulle Polismyndigheten kunna omhänderta fler id-handlingar i dessa fall, till exempel genom Polismyndighetens befogenheter att utföra kroppsvisitation.

10.2.1 Långtgående myndighetsgemensamt initiativ men behov av mer verksamhetsnära utbyte

De granskade myndigheterna, med undantag för Statens servicecenter, har under flera år arbetat tillsammans i en myndighetsgemensam arbetsgrupp i syfte att verka för en mer gemensam identitetsförvaltning. I sin slutrapport från januari 2024 föreslog gruppen bland annat en översyn av lagstiftning och organisering i syfte att uppnå en lösning med mer myndighetsgemensam lagring och upptagning av biometri. Gruppen lyfte även behov av att säkra kompetens inom området. Samtidigt visar Riksrevisionens granskning att olika funktioner som arbetar mer operativt med identitetsrelaterade frågor hos de granskade myndigheterna upplever att det finns lite eller inget kunskapsutbyte med andra myndigheter. Det är något man efterlyser eftersom det är ett komplext område som utvecklas snabbt.

10.3 Mer behöver göras från regeringens sida

Riksrevisionens granskning visar att systemet för att fastställa identitet inte är effektivt och att det har tydliga brister. Samtidigt visar granskningen att regeringen har vidtagit eller initierat ett antal åtgärder som ger förbättrade förutsättningar att fastställa identiteten på dem som kommer till Sverige. Regeringen har tillsatt utredningar, gett uppdrag till myndigheter, samt genomfört förändringar i lagstiftningen. Frågan om att fastställa och verifiera identitet har också tagits upp i dialoger med berörda myndigheter. Men det finns behov av fler åtgärder. Regeringen bör överväga om spetskompetens vad gäller att fastställa identitet bör samlas hos en myndighet, följa upp genomförda lagändringar samt se över rollfördelningen mellan Skatteverket och Statens servicecenter när det gäller att fastställa identitet. Dessa slutsatser utvecklas ytterligare nedan.

10.3.1 Överväg om specialistkompetens ska centraliseras

Expertkompetensen hos svenska myndigheter när det gäller id-frågor utgör en begränsad resurs. En internationell jämförelse som Riksrevisionen gjort visar att Danmark och Norge har infört särskilda id-center, som fungerar som nationella expertorgan för identitetsfrågor. Det kan finnas skäl för regeringen att överväga att nationell expertis om identitetsfrågor samlas hos en gemensam stödfunktion som kan nyttjas av berörda myndigheter. En sådan funktion kan samlas hos en ny eller befintlig myndighet.

10.3.2 Följ upp genomförda lagändringar

Riksrevisionens granskning har visat att Skatteverket och Försäkringskassan haft problem med att implementera vissa av de lagändringar som införts om folkbokföring och samordningsnummer, och att det är oklart vilka effekter lagändringarna har haft i praktiken. Det finns därför ett behov av att regeringen följer upp dessa förändringar. Det gäller dels möjligheten att kontrollera biometriska uppgifter vid flytt till Sverige och ansökan om samordningsnummer, dels möjligheten att avregistrera falska identiteter från folkbokföringsdatabasen. Även regeländringar om olika identitetsnivåer på samordningsnummer samt möjlighet att vilandeförklara samordningsnummer bör följas upp.

10.3.3 Statens servicecenters roll i att fastställa identitet behöver förtydligas

Författningsregleringen av Statens servicecenters uppdrag att utföra arbetsuppgifter för Skatteverkets räkning samt serviceavtalet mellan myndigheterna kan behöva förtydligas, i fråga om ansvaret för identitetskontroller. Av den internationella jämförelsen Riksrevisionen genomfört framgår att inget av de länder som ingått har en liknande konstruktion som i Sverige, utan att det personliga besöket vid folkbokföring i landet sker hos myndigheten som ansvarar för folkbokföring. Statens servicecenters kontroller av identitetshandlingars äkthet, och att de hör ihop med personen, har en avgörande betydelse för vilken grundidentitet Skatteverket fastställer. Samtidigt är uppdraget att utföra sådana kontroller inte tydligt formulerat i vare sig författning eller det serviceavtal som reglerar vilka uppgifter Statens servicecenter ska utföra på Skatteverkets uppdrag.

10.3.4 Det saknas förutsättningar att genom upptag av biometri förhindra multipla identiteter i Migrationsverkets och Skatteverkets register

Migrationsverket och Skatteverket uppger att de i större utsträckning behöver kunna uppta, lagra och dela biometrisk information för att säkerställa att en person inte förekommer under flera identiteter i deras register. Hos Migrationsverket upptas biometriska uppgifter för att tillverka uppehållstillståndskort, men uppgifterna raderas så fort kortet är tillverkat. Möjligheten att lagra dessa uppgifter skulle kunna leda till en minskad risk att en individ kan förekomma under flera identiteter utan att upptäckas. Även Skatteverket saknar rättsligt stöd för att lagra biometri och kan därför inte säkerställa att en person som anmäler flytt till Sverige inte redan finns i folkbokföringsdatabasen under annan identitet.

Både Migrationsverket och Skatteverket har påpekat dessa begränsningar till regeringen och Riksrevisionen konstaterar att frågorna kommer tas om hand i två olika utredningar. Samtidigt finns det tydliga begränsningar som följer av internationell rätt i vilket uträckning dessa möjligheter kan ökas. Om möjligheterna att till en mer systematisk insamling av biometri ökas kan dessutom riskerna öka att uppgifterna sprids till obehöriga, till exempel vid hackerattacker. Det är därför viktigt att sådana begränsningar och risker beaktas vid eventuella förändringar av regelverket.

10.3.5 Fördelar och risker med en gemensam identitetsförvaltning

Riksrevisionen konstaterar att regeringen i sin nationella strategi mot organiserad brottslighet från början av 2024 har aviserat mål och åtgärder i linje med myndigheternas egna förslag inom MUR-samarbetet om en gemensam identitetsförvaltning med ökat fokus på biometri. En sådan fungerande lösning skulle kunna bidra till en minskad risk för identitetsrelaterad brottslighet. Särskilt om det skulle vara möjligt att använda kontroll av biometriska uppgifter vid verifiering av identitet med e-legitimation. Samtidigt finns en rad juridiska, integritetsmässiga, tekniska och säkerhetsmässiga hinder och Riksrevisionen har inom den här granskningen inte kunnat ta ställning till hur realistisk en sådan framtida lösning skulle vara. Riksrevisionens rekommendationer bygger i stället på de iakttagelser denna granskning visat och vad som är möjligt utifrån dagens förutsättningar.

10.4 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Överväg att samla nationell expertis inom id-frågor i en myndighetsövergripande stödfunktion.
• Se över Statens servicecenters uppdrag i arbetet med att fastställa identitet.
• Följ upp myndigheternas implementering av de lagändringar som syftar till att stärka folkbokföringen och systemet för samordningsnummer, särskilt:
  • möjligheten att kontrollera biometriska uppgifter i identitetshandlingar i samband med flytt till Sverige och ansökan om samordningsnummer
  • möjligheten att avregistrera falska identiteter från folkbokföringsdatabasen
  • införandet av olika identitetsnivåer på samordningsnummer samt möjlighet att vilandeförklara samordningsnummer.
• Ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla metoder för att förhindra att förmåner betalas ut till utnyttjade identiteter.
• Ge Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket ett samverkansuppdrag att identifiera och åtgärda förekomsten av falska eller felaktiga identiteter i myndigheternas register.

Till Försäkringskassan

• Skapa möjlighet att ta del av och tillgängliggör uppgifterna som Skatteverket aviserar om samordningsnummer.

Till Migrationsverket

• Säkerställ tillgång till nödvändig kompetens och expertstöd hos myndigheten.
• Utveckla arbetet med att få fram id-handlingar och fastställa identitet så tidigt som möjligt i asylärenden.
• Säkerställ att fastslagen utrustning finns tillgänglig på samtliga kontor och utlandsmyndigheter som arbetar med fastställande av identitet.

Till Polismyndigheten

• Öka kompetensen hos poliser i yttre tjänst vad gäller att fastställa identitet.
• Säkerställ att dokumentteknisk kompetens finns tillgänglig och nyttjas i de ärenden där den behövs.
• Säkerställ att medarbetare i yttre tjänst har tillgång till nödvändig teknisk utrustning för att kunna fastställa identitet.
• Förbättra arbetet med att fastställa identiteten på personer som söker asyl vid kontakt med Polismyndigheten och samverkan med Migrationsverket i denna fråga.

Till Skatteverket

• Utveckla uppföljning av arbetet med identitetskontroller och rapportering av avvikelser.
• Säkerställ i samråd med Statens servicecenter att berörd personal erbjuds tillräckligt med utbildning för att fastställa identitet i ärenden om folkbokföring och ansökan om samordningsnummer.