I detta kapitel beskriver vi att begreppet fastställa identitet kan ha olika innebörd och att myndigheterna har olika ansvar för att fastställa identiteten på personer som kommer till Sverige. Kapitalet avslutas med en beskrivning av olika metoder för att fastställa identiteten.
Avsnitt
2.1 Att fastställa en identitet kan ha fyra olika innebörder
Fastställandet av identitet på personer som kommer till Sverige kan innebära fyra olika aspekter, som är gemensamma för flera statliga myndigheter och verksamheter, som illustreras i figur 1.
Figur 1 Fastställande av identitet
Modellen bygger bland annat på material[25] från myndighetsnätverket Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR).[26]
- Fastställa grundidentitet
I ett första steg behöver myndigheterna avgöra om det överhuvudtaget existerar en befintlig identitet i myndighetens register kopplat till personen de möter. Om det inte gör det behöver grundidentiteten fastställas. Med att fastställa grundidentiteten menar vi alltså att fastställa uppgifter om personens identitet i de fall sådana uppgifter saknas i myndighetens register. Ett vanligt förfarande för att fastställa grundidentiteten i Sverige är att granska olika typer av utländska id-handlingar och deras äkthet (se mer om metoder i avsnitt 2.4). - Registrering av identitet
Beroende på vilken myndighet som fastställer identiteten och i vilket syfte kan nästa steg vara att registrera identitetsuppgifterna. Skatteverket ansvarar för att registerföra identitetsuppgifter i folkbokföringsdatabasen,[27] som används av myndigheter och företag.[28] Men det finns också en mängd andra databaser och register på myndighetsspecifik, nationell och internationell nivå där identitetsuppgifter registreras och utbyts mellan myndigheter i olika situationer och syften, se vidare bilaga 2. - Utfärdande av identitetshandling
För att en person som fått sin identitet fastställd och registrerad ska kunna verifiera sig hos olika myndigheter, behövs också någon form av fysisk eller elektronisk id-handling som kan styrka kopplingen mellan personen och den registrerade grundidentiteten. Det finns idag flera statliga och privata aktörer som utfärdar fysiska legitimationer och e-legitimationer.[29] - Verifiering av identitet
För att svenska myndigheter ska kunna koppla ihop en existerande grundidentitet med personen myndigheten möter krävs slutligen en process för verifiering. Det sker genom att personen identifierar sig med en fysisk eller elektronisk id-handling som har utfärdats. En sådan verifiering sker idag ofta digitalt via inloggning med e-legitimation.
Granskningen fokuserar främst på fastställande av grundidentitet, men inkluderar även verifiering av identitet för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller inför utbetalning. Vi avgränsar bort utfärdande av fysiska legitimationer och e-legitimationer.[30] Uttrycket ”fastställa identitet” används genomgående i granskningen för att beteckna både fastställande av grundidentitet och verifiering, även om myndigheterna i sin verksamhet ofta använder andra begrepp.
2.2 Centrala identitetsbegrepp som används i rapporten
Utöver de olika aspekter av fastställande av identitet som beskrivs ovan, används i rapporten benämningar för att beskriva identitetsuppgifternas egenskaper. Nedan följer en beskrivning av hur vi definierar de mest centrala gemensamma begreppen. I rapporten förekommer också ytterligare benämningar som kan vara specifika för det aktuella område som beskrivs.
Identitet – namn, födelsetid och medborgarskap
- Korrekt identitet – att uppgifterna om identitet stämmer överens med personens verkliga förhållanden.
- Unik identitet – att en person inte har fler än en identitet registrerad hos de granskade myndigheterna.
- Felaktiga identitetsuppgifter – att uppgifterna om identitet inte stämmer överens med personens verkliga förhållanden.
- Falsk identitet – att det inte finns någon korrekt identitet utan endast en falsk identitet och inte några riktiga uppgifter som kan ersätta de felaktiga.
- Utnyttjad identitet – när en persons identitet tas över och används av en annan person, oftast med hjälp av e-legitimation. Den utnyttjade identiteten tillhör en person som existerar i verkliga livet och det är då inte fråga om en ”falsk identitet”. En utnyttjad identitet kan också vara kapad, vilket innebär att personen inte är medveten om att dennes identitet utnyttjas av någon annan.
2.3 Myndigheterna har olika ansvar för att fastställa identiteten på personer som kommer till Sverige
Granskningen utgår från ett antal centrala situationer där en person kommer till Sverige och svenska myndigheter behöver fastställa identiteten för sitt beslutsfattande. Detta avsnitt beskriver myndigheternas ansvar för olika grupper av personer och i vilken ordning myndigheterna agerar.
Migrationsverket ansvarar för att fastställa identiteten på tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige. De flesta tredjelandsmedborgare, förutom asylsökande, får sin grundidentitet fastställd av Migrationsverket med viss hjälp av en svensk utlandsmyndighet innan de reser in till Sverige. Utlandsmyndigheten ansvarar för att granska handlingar och intervjua personen, medan Migrationsverket utreder ansökan och fattar beslut i ärendet. Personer som söker asyl befinner sig däremot i Sverige när de ansöker, vilket gör att Migrationsverket utreder och fastställer deras grundidentitet på plats i Sverige. Ibland har personen som söker asyl först haft kontakt med Polismyndigheten, som har gjort inledande insatser för att fastställa identiteten.
Migrationsverket ansvarar också för att behandla ansökan om medborgarskap i Sverige, då myndigheten fastställer personens identitet på nytt och prövar ansökan mot en annan lagstiftning som ställer andra krav.[31]
Polismyndigheten ansvarar för att fastställa identiteten vid inresa till Sverige från ett land utanför Schengenområdet[32] eller vid inre utlänningskontroll i syfte att säkerställa att bara de som har rätt att vistas i Schengen gör det. Om personen är tredjelandsmedborgare har han eller hon i regel redan fått sin grundidentitet fastställd av Migrationsverket i samband med en visumansökan eller ansökan om uppehållstillstånd.
Skatteverket har genom sitt ansvar för folkbokföringen en central roll för att fastställa identiteten på alla personer som bosätter sig i landet. EES-medborgare får i regel sin identitet kontrollerad första gången hos ett servicekontor på uppdrag av Skatteverket och har inte någon kontakt med Polismyndigheten eller Migrationsverket innan.
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ansvarar för administrationen av socialförsäkringarna och att förmåner betalas ut till rätt person. Därför behöver de verifiera identiteten på de personer som ansöker om en förmån. De flesta personer som kommer till Sverige har redan fått sin grundidentitet fastställd av Migrationsverket och/eller Skatteverket innan de kommer i kontakt med Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, men inte alla. För dem som inte är folkbokförda och inte har något person- eller samordningsnummer när de ansöker om en förmån fastställde Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fram till och med augusti 2023 grundidentiteten i samband med att de begärde ett samordningsnummer från Skatteverket.[33]
Myndigheternas ansvar för olika grupper av personer som kommer till Sverige illustreras i nedanstående flödesschema. Figur 2 visar en förenklad bild av när en myndighet fastställer identiteten, om bedömningen sker när personen befinner sig i Sverige eller i utlandet och om personen först har fått sin identitet fastställd av någon annan myndighet. I figuren representerar varje ruta ett tillfälle då en myndighet fastställer identiteten och varje pil att personen tar kontakt med en ny myndighet, exempelvis för att ansöka om en ny förmån eller status (såsom folkbokföring eller medborgarskap). Linjen för asylsökande går i sicksack för att illustrera att vägen till att söka asyl kan se ut på många olika sätt. I vissa fall har den sökande redan haft kontakt med en annan myndighet, exempelvis Polismyndigheten vid gränskontroll eller inre utlänningskontroll, eller med Migrationsverket genom en tidigare tillståndsansökan. Alla olika vägar är inte möjliga att illustrera i figuren. Figuren avser förhållandena så som de såg ut 2022.
Figur 2 Flödesschema för hur svenska myndigheter fastställer identiteten på personer som kommer till Sverige, så som förhållandena såg ut 2022[34]
Anm.: (a) Uppehållstillstånd för arbete, anknytning, studier.
(b) Vid grundad anledning eller annan särskild anledning till kontroll.
(c) Bara för dem som själva ansökt om det till Skatteverket.
2.4 Det finns olika metoder för att fastställa identiteten
Det finns ett antal vedertagna metoder som svenska myndigheter använder för att fastställa identiteten på personer som kommer till Sverige. Nedan redovisas de som är mest relevanta för denna granskning. Sammanställningen bygger på resultat från vår granskning och material från MUR.[35]
2.4.1 Dokumentgranskning
Dokumentgranskning kan ske på flera olika nivåer och med olika avancerad utrustning. Den enklaste nivån innebär en okulärbesiktning av id-handlingar, där handläggaren tittar och känner på handlingen, bläddrar mellan sidor och använder enklare utrustning såsom lupp och UV-lampa för att undersöka trycktekniker. Eventuellt jämförs handlingen med exempelhandlingar eller referensdatabaser.
En högre nivå av dokumentgranskning görs av en dokumenttekniker, med specialistutbildning i trycktekniker och tillgång till mer avancerad utrustning. Utrustningen ger större möjlighet att zooma in på handlingarna för att upptäcka avvikelser och tecken på förfalskning. Vanligtvis har dokumentexperter även bättre tillgång till exempelhandlingar, referensdatabaser, nätverk och fortbildning som ger kunskap om aktuella trender inom förfalskningar.
All typ av dokumentgranskning innebär olika tekniskt avancerade metoder för att avgöra om en id-handling är äkta. För att detta ska leda till en identifiering av en individ krävs även en utredning av om personen som visat upp handlingen är densamma som handlingen visar. Korrekt identifiering förutsätter även att handlingen är utfärdad med rätt uppgifter och på behörigt sätt av behörig myndighet, vilket en dokumentgranskning ensamt inte kan visa på.
2.4.2 Biometri
De vanligaste typerna av biometriska uppgifter som används av svenska myndigheter idag för att fastställa personers identitet är fingeravtryck och ansiktsfotografier. Eftersom upptagning, lagring och sökning av biometriska uppgifter anses utgöra ett intrång på den personliga integriteten får detta endast göras när det finns uttryckligt lagstöd för det.
För vissa processer görs automatiska sökningar av biometri i form av fingeravtryck. Det görs genom att personen placerar sina fingrar mot en fingeravtrycksavläsare, som läser av och jämför fingeravtryck mot en databas. Det förekommer även ytterligare en nivå i form av expertgranskning av fingeravtryck. Även för biometri i form av foton förekommer automatiska sökningar och expertgranskning av biometri.
För samtliga biometriska metoder gäller att dessa bara kan vara ett verktyg för att fastställa identiteten om biometrin redan finns sparad i ett register som sökningen kan göras mot. Exempel på sådana register finns för vissa lagförda brottslingar, tredjelandsmedborgare som ansöker om Schengenvisering och tredjelandsmedborgare som söker asyl. Ju färre personkategorier som omfattas av krav på upptagning och lagring av biometri, desto mindre verkan har möjligheten att söka i biometriska register.
2.4.3 Registerslagningar och förfrågningar utomlands
Som komplement till dokumentgranskning och biometri kan myndigheter göra alfanumeriska slagningar, det vill säga sökningar på namn och födelsedatum, i olika register som exempelvis folkbokförings- och brottsregister. I regel är det främst svenska register som svenska myndigheter tillåts göra egna slagningar i. För tillgång till andra länders register behöver ofta förfrågningar göras genom internationella kontaktorgan, så kallade single point of contact (SPOC).
I många fall är folkbokföringsregister i tredje land mindre digitaliserade och centraliserade än i Sverige, vilket kan innebära att en handläggare behöver göra fysiska besök på regionala kontor för att söka i fysiska arkiv. Detta gör att internationella förfrågningar kan vara komplicerade och tidskrävande samt kräva gott samarbete mellan länderna. Denna metod tenderar därför att användas i mer allvarliga fall.
2.4.4 Intervjuer och språkanalys
Som ytterligare komplement till övriga metoder använder myndigheter intervjuer med den berörda personen för att göra en sannolikhetsbedömning av tillförlitligheten i identitetsuppgifterna. Intervjuer kan exempelvis utreda hur sökande agerat för att få handlingen utfärdad, vilka handlingar som legat till grund för den granskade handlingen samt om behörig myndighet utfärdat den. Intervjuer kan också göras med anhöriga, exempelvis i fall när den sökandes identitet behöver fastställas och personen har bristfälliga eller inga identitetshandlingar. Även kunskapskontroll om den uppgivna hemorten och språkanalys används som verktyg för att bedöma personens geografiska härkomst och i sin tur medborgarskap.