I detta kapitel beskriver vi i vilka situationer Pensionsmyndigheten fastställer identiteten på personer som kommit till Sverige och hur det går till. Pensionsmyndigheten fastställer i likhet med Försäkringskassan främst identitet genom att verifiera att en person som ansöker om en förmån hör ihop med en redan registrerad grundidentitet. Men fram till och med augusti 2023 fastställde Pensionsmyndigheten även grundidentiteten för personer som hade ett ärende hos myndigheten men saknade svenskt personnummer eller samordningsnummer. Granskningen visar att gällande arbetssätt hos Pensionsmyndigheten inte säkerställer att korrekta och unika identitetsuppgifter fastställs.
Följande är våra viktigaste iakttagelser:
- I de allra flesta ärenden förlitar sig Pensionsmyndigheten helt på de identitetsuppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen som har fastställts av Skatteverket.
- Pensionsmyndigheten gör inga kontroller för att säkerställa att personen som ansöker om en förmån är den hen utger sig för att vara utöver de säkerhetskrav som föreskrivs av utfärdare av e-legitimation.
- Pensionsmyndigheten har i samband med begäran om samordningsnummer fastställt grundidentiteten utifrån kopior på id-handlingar och har saknat särskilt stöd och utbildning för att utföra den arbetsuppgiften.
Avsnitt
- 7.1 Höga utbetalningar och sårbarhet för storskaliga identitetsmissbruk
- 7.2 Utgår från Skatteverkets uppgifter men fastställer grundidentiteten i vissa ärenden
- 7.3 Inga kontroller vid verifiering utöver de säkerhetskrav som föreskrivs av utfärdare av e-legitimation
- 7.4 Begränsad möjlighet att på egen hand kontrollera identitetshandlingarna vid begäran om samordningsnummer
- 7.5 Det finns ingen särskild utbildning eller teknisk utrustning för att värdera äktheten i id-handlingarna
7.1 Höga utbetalningar och sårbarhet för storskaliga identitetsmissbruk
Pensionsmyndigheten är förvaltningsmyndighet för ålderspensionssystemet och för andra förmåner och ersättningar som ska administreras av myndigheten.[294]
Pensionsmyndigheten utbetalade 2022 drygt 415 miljarder i förmåner vid ålderdom, varav allmän ålderspension utgör merparten av utbetalningarna.[295] En liten del, drygt 100 miljoner kronor, utbetalades till personer med samordningsnummer.[296] Eftersom Pensionsmyndigheten delar kundregister med Försäkringskassan[297] kan det både röra sig om personer med samordningsnummer som Försäkringskassan lagt upp i kundregistret och personer som Pensionsmyndigheten lagt upp.
Det finns ingen särskild funktion för identitetsfrågor utan Produktionsavdelningen ansvarar övergripande för fastställande av identitet genom sitt ansvar för handläggningen av de förmåner som utbetalas av myndigheten. Verksamhetsutvecklare och verksamhetsspecialister, tillsammans med chefer och handläggare på Produktionsavdelningen, tar fram processerna som beskriver hur handläggningen ska gå till och i förekommande fall hur identitet ska fastställas.[298]
De förmåner som handläggs av Pensionsmyndigheten kan beskrivas som sårbara för identitetsmissbruk på så sätt att de inte kräver någon kontinuerlig kontakt mellan myndighet och sökande. När väl förmån beviljats, oftast via digital ansökan, löper den i regel på utan ytterligare kontroller.[299]
Enligt en tidigare utredning har det förekommit att en grupp personer kapat identiteter på personer som konstaterats eller misstänkts vara avlidna. Det rör sig om mera storskaliga och långsiktiga bedrägerier när de kriminella först köpt identiteter, registrerat dem hos svenska myndigheter, i vissa fall skapat arbetsgivare och sedan ansökt om pension.[300]
Enligt intervju med medarbetare på Pensionsmyndighetens kontrollenhet är de vanligaste situationerna de kommer i kontakt med användandet av falska eller felaktiga identiteter just under tiden när personen tjänar in till pension. Det gäller alltså personer som ännu inte tagit ut sin pension. Migrationsverket kan meddela Pensionsmyndighet att en person som ännu inte uppnått pensionsålder har felaktiga identitetsuppgifter. Pensionsmyndigheten får då föra dialog med Skatteverket eftersom det är de som ansvarar för fastställande av pensionsgrundande inkomst.[301]
7.2 Utgår från Skatteverkets uppgifter men fastställer grundidentiteten i vissa ärenden
För den stora merparten av ärenden utgår Pensionsmyndigheten i likhet med Försäkringskassan från att de uppgifter om identitet som kommer från Skatteverkets folkbokföringsdatabas är korrekta, oavsett om personen är bosatt i Sverige eller registrerad som utvandrad. Pensionsmyndigheten gör inte heller några extra kontroller av identitetsuppgifter på personer med samordningsnummer upplagda i kundregistret sedan tidigare, det vill säga personer som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten själva fastställt identiteten på.[302]
Pensionsmyndigheten ansvarar enligt egen uppgift enbart för fastställande av grundidentitet i de ärenden där personen saknar personnummer och myndigheten behöver begära ett samordningsnummer från Skatteverket. Det sker främst inom efterlevandepension och inom den allmänna pensionen när pensionstagaren söker om efterlevandeskydd för en anhörig. Pensionsmyndigheten är beroende av ett samordningsnummer för personer som saknar svenskt personnummer för att kunna handlägga ärendet och utbetala förmån.[303]
Som framgår av avsnitt 6.4 har lagändringar trätt i kraft från och med 1 september 2023 som bland annat innebär att Skatteverket tagit över ansvaret för identitetskontroll och identitetsbedömning i alla ärenden om samordningsnummer. Det innebär att Pensionsmyndigheten inte har ansvaret för att fastställa grundidentiteten i några ärenden från och med september 2023. Fortsatt är det dock Pensionsmyndigheten som skickar begäran om samordningsnummer tillsammans med kopia på id-handlingar och/eller eventuellt annat underlag till Skatteverket.[304]
Det kan även förekomma ärenden med samordningsnummer som inte är upplagda i Pensionsmyndighetens kundregister sedan tidigare. Det gäller oftast utlandsbosatta barn med svenskt medborgarskap som förekommer i ärenden om efterlevandepension. Pensionsmyndigheten kontrollerar då enligt egen uppgift alltid med Skatteverket att det rör sig om ett aktuellt samordningsnummer och att personen har en relation till den avlidna innan de lägger upp samordningsnumret som en ny person i sitt kundregister.[305]
7.3 Inga kontroller vid verifiering utöver de säkerhetskrav som föreskrivs av utfärdare av e-legitimation
För att logga in digitalt hos Pensionsmyndigheten och ansöka om förmåner kan personer använda sig av e-legitimation med tillitsnivå 3 enligt tillitsramverket för svensk e-legitimation. Det innebär i praktiken att Pensionsmyndigheten godtar inloggning med BankID, Freja+ samt även vissa legitimationer utfärdade i andra EU‑länder, så kallat e-id.[306]
Riksrevisionen konstaterar att verifieringen av identiteten helt bygger på att Pensionsmyndigheten förlitar sig på e-legitimationen och använder de säkerhetskrav som utfärdaren föreskriver. Det sker inga andra kontroller för att säkerställa att personen är den hen utger sig för att vara.[307] Medarbetare på kontrollenheten hos Pensionsmyndigheten uppger att de är starkt beroende av andra myndigheter för att upptäcka utnyttjade identiteter.[308] Representanter från Pensionsmyndigheten hänvisar också till utfärdarens ansvar och menar att en förutsättning för att säkerställa en korrekt verifiering av identitet är att de kan lita på den information de får från utfärdaren av e-legitimationen. Som framgår av avsnitt 6.3 menar representant från Digg att även myndigheten som tar emot e-legitimationen har ett ansvar att förhindra identitetsbedrägeri vid verifieringen genom relevanta kontroller.
7.4 Begränsad möjlighet att på egen hand kontrollera identitetshandlingarna vid begäran om samordningsnummer
7.4.1 Pensionsmyndigheten begär samordningsnummer utan krav på personlig inställelse
Pensionsmyndigheten måste ha ett personnummer eller ett samordningsnummer för att kunna utbetala förmåner. I ansökningar om efterlevandepension och efterlevandeskydd för personer bosatta utomlands kan det saknas personnummer och samordningsnummer om den anhöriga inte har någon egen koppling till Sverige sedan tidigare. Det blir då nödvändigt för Pensionsmyndigheten att begära ett samordningsnummer från Skatteverket.
Instruktioner finns för hur handläggarna ska fastställa identitet vid begäran om samordningsnummer. Hanteringen innebär att handläggaren begär in underlag och kontrollerar att det är en tydlig, godkänd handling. Efter lagändringen om olika nivåer på samordningsnummer i september 2023 som beskrivs i avsnitt 6.5.1 anger Pensionsmyndigheten alltid behov av samordningsnummer utifrån sannolik identitet i stället för tidigare styrkt identitet i sin begäran om samordningsnummer till Skatteverket. Skatteverket bedömer sedan om personlig inställelse ska krävas eller inte. Styrkt identitet kräver personlig inställelse hos Skatteverket eller hos en passmyndighet i det aktuella landet.[309]I praktiken har lagändringen inte inneburit någon direkt förändring i hantering eftersom Försäkringskassan och därmed Pensionsmyndigheten för närvarande behandlar även sannolika identiteter som styrkta i kundregistret. Se även avsnitt 6.5.1. Pensionsmyndigheten anger också att de efter dialog med Skatteverket kommer se över sina rutiner för begäran om samordningsnummer och inte ange något särskilt behov av vilken nivå identiteten ska vara styrkt på.[310]
7.4.2 För personer bosatta inom EES och Schweiz intygar myndighet i bosättningslandet identitetsuppgifterna
I ärenden som gäller ansökan om efterlevandepension eller efterlevandeskydd från personer bosatta inom EES och Schweiz, bekräftas identitetsuppgifter i ansökan av behörig socialförsäkringsinstitution i det land där personen bor. Det sker via ett etablerat informationsutbyte mellan länderna. Pensionsmyndigheten kan använda de uppgifterna som grund för fastställandet av identitet vid ansökan om samordningsnummer.[311]
7.4.3 För personer bosatta utanför EES och Schweiz fastställer Pensionsmyndigheten identitet utifrån kopia på id-handling
I ärenden som gäller personer bosatta i ett land utanför EES eller Schweiz begär Pensionsmyndigheten in en kopia på godkänd id-handling samt ytterligare uppgifter som styrker relationen mellan personen som har avlidit och den sökande, alternativt personen som ansöker om uttag av ålderspension och den anhöriga. Personen som rättigheterna härleds ifrån, alltså den avlidna eller personen som ansöker om uttag av ålderspension, har normalt en grundidentitet som redan finns i Pensionsmyndighetens register. När det gäller ansökan om efterlevandepension krävs dessutom att godkänd myndighet utomlands ska ha intygat den efterlevandes personuppgifter.[312]
Pensionsmyndigheten framhåller att utredningen sammantaget bidrar till att säkerställa att identiteten är korrekt.[313] Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att för personer bosatta utanför EES och Schweiz är det enbart i ärenden som rör ansökan om efterlevandepension (och inte efterlevandeskydd) som personens identitetsuppgifter kontrolleras på plats. Dessutom är det ett stort antal myndigheter som är behöriga att intyga identitetsuppgifterna i ärenden som rör efterlevandeperson världen över. Pensionsmyndigheten (tidigare Försäkringskassan då myndigheterna var en och samma) har bedömt att de myndigheterna är de mest lämpade att styrka identiteten av sina länders medborgare och har bäst kunskap och kännedom om handlingars äkthet i det landet.[314]
7.5 Det finns ingen särskild utbildning eller teknisk utrustning för att värdera äktheten i id-handlingarna
Det finns inga särskilda utbildningar eller stöd kopplat till fastställande av identitet hos Pensionsmyndigheten.[315] Det förekommer enligt Pensionsmyndigheten aldrig någon dokumentgranskning som man kan ha på Migrationsverket eller hos Polismyndigheten. Bedömningen bygger på att handläggaren får in en kopia på id‑handlingen och bedömer om uppgifterna stämmer överens med den som ansöker.[316]