I detta kapitel beskriver vi hur Polismyndigheten fastställer identiteten på personer som passerar en gränskontroll när de reser in i Sverige eller som blir föremål för en inre utlänningskontroll i Sverige.
Granskningen visar att kontrollen vid inresa är tillräcklig i förhållande till förutsättningarna för uppgiften, men att de inre utlänningskontrollerna är bristfälliga vad gäller att säkerställa att korrekt identitet fastställs.
Följande är våra viktigaste iakttagelser:
- Polismyndigheten har många funktioner med hög kompetens i id-frågor, men denna kompetens utnyttjas inte i alla ärenden där identiteten fastställs.
- Kompetensen för att granska handlingar är låg hos medarbetare i yttre tjänst som ska utföra inre utlänningskontroller. Detta beror inte minst på det begränsade fokus som dokumentgranskning får vid polisutbildningen, men även på att metoddokument som preciserar arbetsuppgiften är bristfälliga eller saknas.
- Dokumenttekniker används inte i tillräcklig omfattning. De har även svårt att specialisera sig i sin roll och fördjupa sin specialistkompetens. Detta beror främst på att de i flera regioner har sin roll som dokumenttekniker vid sidan av ordinarie arbete. Det finns heller ingen nationell strategi för hur de ska finnas tillgängliga som stödfunktion.
- Det saknas en miniminivå för vilken teknisk utrustning som ska finnas tillgänglig för att upptäcka falska handlingar. Detta trots att grundläggande utrustning både är billig och tar litet utrymme. Bristen gäller både i gränskontroll och vid inre utlänningskontroll.
Avsnitt
- 4.1 Polismyndigheten möter bara en del av personerna som kommer till Sverige
- 4.2 Polismyndigheten bedömer id-handlingars äkthet
- 4.3 Vissa metoddokument finns, men mer efterfrågas
- 4.4 Utbildning brister och stödfunktioner är underutnyttjade
- 4.5 Polismyndigheten har ingen miniminivå för teknisk utrustning
4.1 Polismyndigheten möter bara en del av personerna som kommer till Sverige
Kontrollen av vilka som reser in i Sverige skiljer sig åt beroende på vilket land personen reser in ifrån. Detta beror på EU:s regler om inre rörlighet i det så kallade Schengensamarbetet, som innebär avskaffade inre gränskontroller inom området och gemensamma principer för yttre gränskontroller gentemot länder utanför området (tredje land).[113] Polismyndigheten ansvarar för kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa Polismyndigheten vid en sådan kontroll. Migrationsverket får efter överenskommelse med Polismyndigheten hjälpa till vid kontrollen.[114] I och med Schengensamarbetet är Polismyndigheten bara ansvariga för att fastställa identiteten på personer som reser direkt till Sverige från tredje land. I vissa fall har personen redan haft kontakt med Migrationsverket, som antingen utfärdat en visering för inresa eller beviljat ett uppehållstillstånd. Om personen däremot reser in från ett annat land i Schengen görs i normalfallet ingen gränskontroll vid inresa i Sverige.[115] I dessa fall får svenska myndigheter förlita sig på att identiteten är korrekt fastställd av det Schengenland som personen reste in från.
Det är endast i ett fåtal fall som det är aktuellt för Polismyndigheten att fastställa identiteten på personer som är, eller utger sig för att vara, medborgare i andra Schengenländer. Såvida personen har rest in via ett annat Schengenland skulle detta hända endast vid en eventuell inre utlänningskontroll. En sådan görs bara om det finns grundad anledning att misstänka att personen saknar rätt att vistas i landet eller annan särskild anledning till kontroll, eller sedan augusti 2023 vid selektiva kontroller i gränsnära områden.[116] Under 2023 genomförde Polismyndigheten 21 110 inre utlänningskontroller och 1 053 selektiva kontroller i gränsnära område. Majoriteten av kontrollerna gällde tredjelandsmedborgare.[117]
4.1.1 Om personen söker asyl överlämnar polisen ärendet till Migrationsverket
Om en person anser sig förföljd av sitt hemland kan han eller hon söka asyl i Sverige. Detta kan personen göra när som helst, antingen till Polismyndigheten eller till Migrationsverket, och rätten att söka asyl är oavhängig av rätten att resa in och vistas i Sverige.[118]
Om en person bedöms vara asylsökande lämnar Polismyndigheten över ärendet till Migrationsverket tillsammans med nödvändig information och eventuella handlingar.[119] I de fall detta sker i samband med en inresa ska gränskontrollanten först genomföra en inresekontroll i syfte att undersöka resväg till Sverige och omhänderta eventuella id- eller resehandlingar.[120] Om personens riktiga identitet är okänd får[121] gränskontrollanten kroppsvisitera personen och undersöka eventuella tillhörigheter i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet.[122] Interna rutiner anger att om en utlänning söker upp Polismyndigheten i syfte att söka asyl bör myndigheten i initialskedet uppta biometri på personen för att knyta en identitet till fingeravtryck och/eller fotografi.[123] När Migrationsverket bekräftar att de har mottagit ärendet upphör Polismyndighetens ansvar.[124]
4.2 Polismyndigheten bedömer id-handlingars äkthet
Polismyndigheten använder sig främst av begreppet äkthetsbedömning av handlingar i sin verksamhet, även om syftet med detta är att fastställa en persons identitet.[125] Detta gäller både för gränskontroll och inre utlänningskontroll, som var och en på sitt sätt har försvårande förutsättningar. Gränskontrollens första linje har stor tidspress och krav på att inte misstänkliggöra resenärer, vilket begränsar utredningsmöjligheterna. Inre utlänningskontroll ska å sin sida i stor utsträckning utföras ute i fält, vilket försvårar möjligheterna att använda teknisk utrustning.
Gränskontroll har en process uppdelad i två steg där den första har ett fokus på screening och den andra ett fokus på fördjupad kontroll om någonting bedöms som misstänkt. Vi bedömer att processen som helhet skapar goda förutsättningar att identiteten fastställs korrekt, givet att passet som personen visar upp är utfärdat på korrekta grunder. Ett pass som är tekniskt äkta men utfärdat i fel identitet skulle däremot svårligen upptäckas i en gränskontroll.
Även inre utlänningskontroller består av två steg, där det första görs i fält och det andra innebär att personen tas med för ytterligare utredning om så behövs. Inre utlänningskontroller har ett vidare syfte än enbart att fastställa identiteten. Uppgiften ligger i stället i att kontrollera rätten att vistas i landet, där granskningen av identitetshandlingar enbart är en del. Därmed bedömer vi att det finns viss risk att tillräcklig tid och fokus inte läggs på att fastställa identiteten.
4.2.1 Vid gränskontroll bedömer polisen om resehandlingar är äkta
Alla som passerar en yttre gräns och reser in i Sverige genomgår en obligatorisk inresekontroll. Om personen är svensk eller EES-medborgare gör Polismyndigheten en grundläggande kontroll genom en äkthetsbedömning av pass, en slagning i databasen Schengen Information System (SIS)[126] och en bedömning av om personen utgör hot eller risk mot allmän ordning eller säkerhet. Gränskontrollanten gör detta genom att jämföra personens utseende med passfotot, granska att passets alla sidor ser äkta ut, samtala med resenären och genom en passläsare kontrollera att de uppgifter som finns lagrade elektroniskt i passet stämmer med den fysiska handlingen.[127]
Om personen är tredjelandsmedborgare sker en noggrann kontroll, som utöver ovanstående även innebär en kontroll av om personen är viseringspliktig och i sådana fall en slagning i VIS[128], kontrollfrågor där personen får beskriva syftet med inresa och visa upp adress till boende, samt en bedömning av om personen har tillräckliga medel[129] för sin vistelse. En tredjelandsmedborgare måste också visa att den inte har för avsikt att jobba i Sverige, såvida den inte har ett giltigt arbetstillstånd.[130]
Både den grundläggande och den fördjupade kontrollen genomförs under kort tid av en gränskontrollant i first line, som ska genomföra kontrollmomenten på ett vänligt sätt utan att bemöta resenären som en möjlig brottslig eller irreguljär migrant.[131] En stor del av arbetsuppgiften går ut på profilering och att avgöra hur djup kontroll och hur många frågor som bör ställas till varje individ. Hela tiden ska hänsyn tas till antalet personer i kön som väntar på inresa, vilket sätter begränsningar i hur lång tid som kan avsättas till varje kontroll. Vid misstanke om att en handling är förfalskad, att något villkor inte är uppfyllt eller att personen inte är densamma som på passet tas personen åt sidan och får genomgå fördjupad kontroll hos medarbetare i second line.[132]
I second line arbetar gränskontrolltjänstemän med fördjupad kompetens och fler möjligheter till kontroll. Inte minst finns ökade möjligheter att ställa frågor till resenären och efterfråga fler handlingar eftersom kontrollen sker vid sidan av kön, eller vid behov i ett förhörsrum.[133] Medarbetare i second line har även tillgång till mer teknisk utrustning för att granska resehandlingarna, fler möjligheter till registerslagningar och mer tid för muntligt förhör för att utreda uppgifter. Vid behov konsulteras dokumentexperter för djupare granskning av resehandlingars äkthet.[134]
För processen gränskontroll ligger fokus på äkthetsbedömningen av id-dokument, inte en helhetsbedömning som fastställer personens identitet.[135] Exempelvis är dokument som är korrekt tillverkade men utfärdade i falskt namn och erhållna genom muta inte möjliga att upptäcka genom att följa rutinen. För att säkerställa inte bara handlingens äkthet, utan även att den är utfärdad på korrekt grund och att personen är densamma som på handlingen skulle det behövas andra metoder än vad som finns tillgängliga i en gränskontroll, såsom exempelvis slagningar i andra länders folkbokföringsregister eller jämförelse av biometriska uppgifter.[136]
4.2.2 Inre utlänningskontroll kan upptäcka personer med felaktig identitet, om det finns indikationer om olaglig vistelse
För att kompensera för de avskaffade gränskontrollerna mot andra Schengenländer har Polismyndigheten en skyldighet att utföra inre utlänningskontroller inom Sveriges gränser.[137] Inre utlänningskontroll ska ske i hela landet och är en arbetsuppgift som alla poliser ska kunna utföra.[138] Polismyndigheten genomför inre utlänningskontroller när det finns en grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i landet[139] eller om det annars finns särskild anledning[140] till kontroll. Sedan 1 augusti 2023 får Polismyndigheten även utföra selektiv inre utlänningskontroll i gränsnära områden, det vill säga på flygplatser, hamnar och tågstationer, broar och vägar med trafik från utlandet, utan grundad eller särskild anledning.[141] Kontrollerna ska vara selektiva och får inte utformas eller utföras på ett sådant sätt att de innebär en systematisk kontroll av personer.
Vid en inre utlänningskontroll är personen som är föremål för kontrollen skyldig att på begäran överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. Om personen inte överlämnar handlingar och det kan antas att personen har handlingarna med sig får polis kroppsvisitera personen för att söka efter handlingar.[142] Polisen som genomför kontrollen gör en äkthetsbedömning av personens identitetshandlingar, ber personen redogöra för syftet med sin vistelse och genomför registerslagningar mot Migrationsverkets system Wilma och Polismyndighetens system mPMF[143]. Om vistelserätten behöver utredas vidare, till exempel för att handling saknas eller att identiteten är oklar, tas personen med för ytterligare utredningsåtgärder.[144]
Granskningen visar inte på några specifika brister i själva processen, men däremot bedömer vi att brister i metodstöd, kompetensförsörjning och teknisk utrustning för att utföra själva arbetsuppgiften leder till att processen inte kan betraktas som tillräckligt effektiv. Dessa brister behandlas i kommande avsnitt.
4.3 Vissa metoddokument finns, men mer efterfrågas
Gränskontroll och inre utlänningskontroll har metodstöd i form av processkartor som beskriver hur arbetsuppgifterna ska gå till. För inre utlänningskontroll kompletteras detta med en mobilapp som ger ytterligare vägledning. Enligt Gränspolisenheten på Polismyndighetens nationella operativa avdelning (Noa) är dock metodstödet överlag underutvecklat på myndigheten och verksamheten efterfrågar tydligare handbokstext.[145] Ett sådant utvecklingsarbete pågår och en handbok förväntas tas fram under 2024.[146]
4.3.1 Gränskontroll har en heltäckande processkarta
Processen gränskontroll har en processkarta med stöddokument som beskriver de olika momenten i processen, ger stöd för bedömningar och även hänvisar till rättskällor. Dessa metodstöd finns publicerat på Polismyndighetens intranät och är tillgängliga för samtliga medarbetare.[147] Riksrevisionen bedömer att detta metodstöd ger en kortfattad men heltäckande bild av processen.
4.3.2 Inre utlänningskontroll har nyligen fått mer metodstöd
Även inre utlänningskontroll och selektiv kontroll i gränsnära områden har en processkarta med underliggande dokument, som steg för steg beskriver arbetsuppgiften. Vissa viktiga bedömningar, exempelvis vad som menas med grundad eller särskild anledning till kontroll, och specifika metoder, såsom hur man fastställer identiteten utan handlingar, beskrivs dock enbart översiktligt.[148] Förtydliganden, exempel och stöd för bedömningar finns i stället i informationsmaterial som tagits fram 2022 av den regionala gränspolisen i en region och publicerats på Polismyndighetens intranät.[149]
Vid sidan av skriftligt metodstöd har polis i yttre tjänst sedan december 2022 en applikation i mobiltelefonen för att genomföra inre utlänningskontroller. Applikationen möjliggör registerslagningar och vägleder steg för steg i hur kontroll och utredningsfrågor bör fortskrida, baserat på aktuellt ärende.[150] Polismyndigheten uppger att medarbetare som använder appen upplever den som ett bra verktyg.[151]
4.4 Utbildning brister och stödfunktioner är underutnyttjade
Riksrevisionen bedömer att Polismyndigheten i sin organisation har funktioner med hög kompetens i id-frågor, men att denna kompetens inte utnyttjas i alla ärenden. Medan kompetensen att bedöma handlingars äkthet är god vid gränskontroll är den inte tillräckligt hög hos poliser i yttre tjänst.[152] De dokumentexperter som ska bistå vid svåra bedömningar beskrivs som underutnyttjade och relativt okända och tillfrågas främst vid gränskontroll.[153]
4.4.1 Gränskontrollanter har specialistutbildning att granska handlingar
För gränskontroll bedömer Riksrevisionen att Polismyndighetens kompetens att avgöra handlingars äkthet är god. Tre nivåer av kompetens finns närvarande (first line, second line och dokumenttekniker) med en modell för eskalering av svårbedömda fall.[154]
Medarbetare som arbetar i first line är civilanställd personal som är utbildad till antingen passkontrollant eller gränskontrollant. För båda grupperna ingår obligatorisk utbildning i dokumentgranskning.[155] Passkontrollanter har en utbildning på två veckor och får arbeta med de återinförda gränskontrollerna mot inre gräns, medan gränskontrollanter har en utbildning på minst 14 veckor och även får arbeta vid yttre gräns.[156] I second line arbetar utredare, som kan vara civilanställda eller poliser. Även de har genomgått 14 veckors utbildning för gränskontrolltjänstemän, vilket ligger i linje med Frontex läroplan för att leva upp till de harmoniserade kraven i Gränskodex.[157] Utbildningen beskrivs som god för att upptäcka förfalskade handlingar och dokument, men för att kunna göra rätt bedömningar behövs även erfarenhet och kontinuerlig fortbildning om tekniker för att trycka och förfalska dokument.[158]
Polismyndighetens internrevision granskade 2022 den nationella ledningen och styrningen av gränspolisverksamheten. Bland annat fann internrevisionen att polisregionerna har ett kommande utbildningsbehov för gränskontrollanter och att nationella utbildningar inte möter regionernas behov. Noa rapporterade 2023 i sin åtgärdsplan att det finns behov av att vidareutveckla det nationella utbildningssystemet för gränspolisverksamheten. Man bedömer att det finns goda förutsättningar att kunna genomföra detta.[159] Polismyndigheten uppger till Riksrevisionen att myndigheten år 2021 lanserade en ny grundutbildning för gränskontrolltjänstemän, utbildare av gränskontrolltjänstemän samt en kompetensstärkande insats för redan anställda gränskontrolltjänstemän. Under 2024 kommer även en specialiserad utbildning lanseras som riktar sig till den personal som arbetar självständigt i second line.[160]
4.4.2 Poliser i yttre tjänst har låg kunskap om id-arbete
Inre utlänningskontroll är en polisiär arbetsuppgift som ska utföras av alla poliser i hela Sverige, inte bara gränspolis.[161] Därmed används generella kunskaper, bland annat vad gäller dokumentgranskning, som har getts vid polisutbildningen. Denna utbildning ges vid fem lärosäten i landet, och innehållet varierar mellan lärosäten och över tid. En kartläggning som Polismyndigheten har gjort åt Riksrevisionen visar att all grundutbildning innehåller någon form av utbildning i id-relaterade frågor, exempelvis fastställande av identitet genom dokumentgranskning, kontrollfrågor vid förhör, dataslagningar och kriminalteknik kring fingrar och spår.[162] Omfattningen av sådana inslag varierar dock och kan vara väldigt begränsad. Vid ett av lärosätena är undervisningen i dokumentkunskap i dagsläget två timmar lång.[163] Flera beslutsfattare och dokumenttekniker som Riksrevisionen har intervjuat beskriver medarbetarnas kunskap som låg i förhållande till uppgiftens komplexitet, med följden att falska handlingar riskerar att missas.[164]
Vid Polismyndigheten finns en nivåskala för kompetens om handlingar som är framtagen av Nationellt forensiskt centrum (NFC).[165] Enligt denna skala har poliser i yttre tjänst samma kunskap om handlingar som vanliga samhällsmedborgare, nivå 0.[166] Riksrevisionen bedömer att denna kompetens inte är tillräckligt hög för att säkerställa att rätt bedömningar görs när identiteten ska fastställas vid en inre utlänningskontroll.
4.4.3 Dokumenttekniker har svårt att specialisera sig och utnyttjas inte tillräckligt
För både gränskontroll och inre utlänningskontroll kan medarbetare vid behov vända sig till dokumenttekniker om de är osäkra på en handlings äkthet.[167] Dokumentteknikerna är en regional resurs med expertkunskap i verifiering av handlingar, som gör en fördjupad kontroll. Även för denna expertfunktion är uppgiften att bedöma det tekniska utformandet av dokumentet – om handlingen är äkta eller falsk – inte om den är utfärdat på rätt grund. För att bli dokumenttekniker går man en fördjupad utbildning som anordnas av NFC eller europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex. Möjligheter till fortbildning finns även i form av kurser som anordnas av Frontex. Dokumenttekniker som Riksrevisionen har intervjuat upplever dock att de är en underutnyttjad resurs som är alltför okänd bland medarbetarna och som inte blir inkopplad i tillräckligt många ärenden.[168] Riksrevisionen bedömer att detta är ett problem inte bara för kvaliteten i de bedömningar som görs, utan även för möjligheten för dokumentteknikerna att hålla sin kunskap om förfalskningar och handlingar från olika länder aktuell och bred. I vissa regioner är dokumentteknikerna heltidsanställda, med tid att fortbilda sig och utbilda varandra. I de flesta regioner är dock arbetet som dokumenttekniker en så kallad tillikauppgift som görs vid sidan av huvudtjänsten.[169] Totalt arbetar 80 aktiva dokumenttekniker inom myndigheten. Det finns inga nationella strategier för hur dokumenttekniker ska användas som resurs i verksamheten.[170]
4.5 Polismyndigheten har ingen miniminivå för teknisk utrustning
Polismyndigheten har goda tekniska möjligheter att genomföra nödvändiga registerslagningar i arbetet med att fastställa identiteten på en person. Däremot har inte alla medarbetare som behöver det, vare sig vid gränskontroll eller i yttre tjänst, garanterad tillgång till en lupp. Med hjälp av en lupp och god kompetens i att granska handlingar bedömer dokumenttekniker att man kan hitta den stora majoriteten av förfalskade handlingar. Samtidigt är utrustningen billig.[171] Vi bedömer att det faktum att dessa förutsättningar saknas hos samtliga berörda poliser ökar risken för att falska id‑handlingar inte upptäcks.
4.5.1 Vid gränskontroll finns tillräcklig teknisk utrusning och god möjlighet till registerslagningar
Vid gränskontroll finns utrustning i form av lupp, UV-lampor, mikroskop och passläsare som gör en automatisk slagning mot flera databaser för att exempelvis se om handlingen är stulen. På flygplatser finns även tillgång till avancerade dokumentundersökningsmaskiner som hanteras av dokumenttekniker. Ett av de viktigaste verktygen vid dokumentgranskning beskrivs vara referensdatabaser och exempelhandlingar. Alla gränskontrollanter har tillgång till databaser som Prado, Ifado och handboken Frontex reference manual, som tillhandahålls av EU. Via dokumenttekniker finns även tillgång till Keesing documentchecker som tillhandahålls av ett privat företag. I viss mån finns även fysiska handlingar som referensmaterial.[172] Dokumenttekniker som Riksrevisionen har intervjuat lyfter dock att viss utrustning (som exempelvis lupp) behöver delas mellan flera medarbetare i gränskontroll vilket kan inverka negativt på kvaliteten i arbetet.[173]
4.5.2 Vid inre utlänningskontroll finns främst en mobilapplikation
Inre utlänningskontroll ska kunna utföras av alla poliser, vid alla platser i landet. Samtidigt saknas minimikrav på tillgång till nödvändig utrustning hos poliser i tjänst. Vissa polisbilar är utrustade med lupp, men detta gäller inte för alla.[174] Det viktigaste hjälpmedlet vid en inre utlänningskontroll är i stället sedan december 2022 den mobilapp som hjälper till med registerslagningar och metodstöd. Genom en sökning i Migrationsverkets system Wilma och Polisens Mobila multifråga ger appen en indikation på om personen har rätt att vistas i landet, saknar rätt att vistas i landet eller om personen ska tas med till stationen för fortsatt utredning.[175]
Behoven av utrustning beror på vad det är för handling som undersöks. För de flesta handlingar räcker det med lupp, i kombination med god kunskap om förfalskningar och trycktekniker. Vissa förfalskningar kräver dock mer avancerad utrustning och kunskap, vilket kräver att medarbetare eskalerar ärendet och skickar handlingen till någon som har tillgång till det, till exempel en dokumenttekniker. Den mest avancerade utrustningen och kunskapen finns hos NFC, som kan göra avancerade undersökningar.[176]