Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter (RiR 2024:12)

Om en identitet inte fastställs korrekt när en person som kommer till Sverige har sin första myndighetskontakt, kan det få stora konsekvenser. Den identitet som fastställs då ligger oftast till grund för andra myndigheters beslut.

Migrationsverket, Skatteverket och Statens servicecenter har viktiga roller för att en korrekt och unik grundidentitet ska kunna fastställas. Särskilt i Migrationsverkets handläggning av asylärenden finns risker, eftersom Sveriges internationella åtaganden att bereda människor skydd innebär att identiteten, eller beroende på skyddsskälens karaktär, nationaliteten bara behöver göras sannolik. Att id-handlingar oftast saknas innebär risker för att en korrekt identitet inte fastställs. Riksrevisionen bedömer därför att Migrationsverket behöver förstärka sitt arbete med att asylsökande ska lämna in id-handlingar tidigt i processen när detta är möjligt.

Myndigheternas processer säkerställer inte heller att identitetsuppgifterna i folkbokföringsdatabasen blir korrekta och unika. För det första påverkar brister hos Migrationsverket Skatteverkets beslut. För personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige fungerar nämligen Migrationsverkets bedömning av identitet som utgångspunkt för vilken identitet Skatteverket fastställer. För det andra visar granskningen att det dessutom finns brister i kompetens samt i teknisk utrustning och digitalt systemstöd hos Skatteverket och Statens servicecenter som påverkar Skatteverkets möjlighet att fastställa en korrekt och unik identitet. Det blir särskilt allvarligt när det gäller EES-medborgare, då Skatteverket oftast är första och enda myndighet som fastställer en grundidentitet för dessa personer. I folkbokföringsärenden är det formellt Skatteverket som fastställer identiteten, men servicehandläggare på Statens servicecenter som på uppdrag av Skatteverket utför det praktiska arbetet med att kontrollera identitetshandlingarna och att de hör ihop med personen. Ansvaret att utföra sådana kontroller är enligt Riksrevisionens bedömning inte tydligt formulerat i författning eller det avtal som reglerar vilka uppgifter Statens servicecenter ska utföra på Skatteverkets uppdrag. Det är också oklart hur väl Statens servicecenters identitetskontroller och rapportering av avvikelser till Skatteverket fungerar, eftersom Skatteverket inte följer upp hanteringen.

Det finns stora risker i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med att säkerställa att en person som ansöker om förmåner faktiskt är den hen utger sig för att vara. Insatserna för att identifiera felaktiga utbetalningar på grund av utnyttjade identiteter är inte tillräckliga. De tekniska lösningar som används för att styrka identiteten är sårbara, eftersom de inte kan förhindra att en annan person tar över identiteten. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten förlitar sig i stort på att den som loggar in och ansöker om förmån med e-legitimation är den hen utger sig för.

Myndigheterna har sammantaget inte tillräcklig tillgång till kompetens för att säkerställa att de fastställer identitet korrekt. Det är viktigt att myndigheterna säkerställer att personal som arbetar med dokumentgranskning får både utbildning och möjlighet att arbeta med detta i tillräcklig utsträckning för att både uppnå och upprätthålla tillräcklig kompetens. Flera myndigheter har gjort satsningar för att stärka kompetensen, men specialistkompetens inom id-området är en bristvara nationellt. Granskningens internationella jämförelse visar att Danmark och Norge infört särskilda id-center, som fungerar som nationella expertorgan för identitetsfrågor.

Myndigheterna har rutiner för informationsutbyte och har tagit olika initiativ för kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Samtidigt finns behov av ökat informationsutbyte hos samtliga myndigheter för att förbättra fastställande av korrekta grundidentiteter och upptäckande av felaktiga och falska identiteter. Det gäller särskilt samverkan mellan Skatteverket och Polismyndigheten. I de fall Polismyndigheten möter personer som vill ansöka om asyl har Migrationsverket också behov av att Polismyndigheten gör mer för att omhänderta id-handlingar.

Granskningen visar att myndigheterna har behov av ytterligare möjligheter att lagra, dela och söka på biometrisk information för att minska risken för fel vid fastställande av identitet. Regeringen har också vidtagit och initierat en del åtgärder som sammantaget syftar till att förbättra dessa möjligheter. Samtidigt finns det tydliga begränsningar som följer av internationell rätt för i vilken utsträckning det är möjligt att utöka möjligheterna att lagra, dela och söka på biometrisk information. Om möjligheterna till en mer systematisk insamling av biometri ökas kan dessutom riskerna öka för att uppgifterna sprids till obehöriga, till exempel vid hackerattacker. Det är därför viktigt att sådana begränsningar och risker beaktas vid eventuella förändringar av regelverket.

Myndigheterna har haft problem med att implementera de lagändringar som riksdagen beslutat om för att stärka folkbokföringen och systemet för samordningsnummer. Det gäller till exempel Skatteverkets möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter vid anmälan om inflyttning eller ansökan om samordningsnummer samt Försäkringskassans implementering av lagändringarna för att kunna särskilja olika nivåer av säkerhet på identiteten för samordningsnummer. Problemen innebär att effekten som ändringarna är tänkta att ge försenas eller uteblir.