3. Migrationsverket

Avsnitt

3.1 Migrationsverket ansvarar för ärenden om asyl, uppehållstillstånd och medborgarskap

Migrationsverket ansvarar bland annat för att besluta om uppehållstillstånd, asyl och medborgarskap i Sverige. För tredjelandsmedborgare som kommer till Sverige är det därför i regel Migrationsverket som är den första myndighet som fastställer grundidentiteten. Migrationsverkets förutsättningar för att göra detta skiljer sig åt mellan olika ärendeslag, och även vilka krav som ställs i lagstiftningen för att identiteten ska betraktas som fastställd[37] skiljer sig åt.

3.1.1 Personer som söker uppehållstillstånd, asyl och medborgarskap befinner sig på olika platser när de ansöker

Asylsökande befinner sig i Sverige när de söker asyl. Det innebär att Migrationsverket kan omhänderta id-handlingar och genomföra noggranna dokumentgranskningar. Däremot saknar många asylsökande pass, eller har id-handlingar av låg kvalitet, och har rätt enligt internationella konventioner att kunna söka och beviljas asyl utan sådana handlingar (se avsnitt 3.1.2). Därför behöver Migrationsverket ofta använda andra metoder för att fastställa identiteten i asylärenden. Det kan exempelvis göras genom muntlig utredning, hemvistutredning, språkanalys och uppgifter från andra familjemedlemmars relaterade ärenden.[38]

Tillståndsärenden (uppehållstillstånd för arbete, anknytning eller studier) ska i stället som huvudregel sökas från utlandet. Det innebär att Migrationsverket behöver fastställa identiteten på distans. Detta löser man genom att den närmaste svenska utlandsmyndigheten till den sökande utför vissa arbetsuppgifter åt Migrationsverket, såsom att granska handlingar och intervjua den sökande. Utlandsmyndigheten skickar sen protokoll till Migrationsverket, som handlägger och fattar beslut.

Många som ansöker om svenskt medborgarskap har tidigare beviljats uppehållstillstånd, exempelvis som asylsökande eller för arbete, anknytning eller studier.[39] De befinner sig därmed sedan länge i Sverige och har en historik hos Migrationsverket.

3.1.2 För tillståndsärenden och medborgarskap ska identiteten vara styrkt, men för asyl räcker det att identiteten är sannolik

I tillståndsärenden ska identiteten i regel vara styrkt[40] och huvudregeln är att sökande styrker sin identitet genom att uppvisa ett pass eller motsvarande id-handling[41] i original. I svensk rätt gäller principen om fri bevisprövning, vilket innebär att även andra dokument kan användas för att styrka identiteten, till exempel inrikes pass, identitetskort av olika slag, medborgarskapsbevis, födelseattester etc.[42]

Vissa ärenden, till exempel familjeåterföreningsärenden där barn berörs eller där identiteten inte går att fastställa på grund av situationen i hemlandet, kan omfattas av bevislättnad. Det innebär att identiteten bara behöver göras sannolik, vilket är ett lägre beviskrav än styrkt. För att avgöra om bevislättnad är aktuell ska handläggaren göra en proportionalitetsavvägning. Om id-handling saknas kan identiteten fastställas med hjälp av andra handlingar och vittnesuppgifter från nära anhöriga i Sverige.[43]

Frågan om bevislättnad är också aktuell i asylärenden. I många fall kommer asylsökande från länder där det är ovanligt att man har ett pass eller motsvarande id‑handling, exempelvis om landet saknar fungerande folkbokföring eller under långa perioder präglats av krig och konflikt. Det kan därför vara svårt eller omöjligt för asylsökande att få fram en giltig id-handling som styrker hans eller hennes identitet. Att söka asyl är dock en mänsklig rättighet enligt Genèvekonventionen[44] som är införlivad i europeisk[45] och svensk[46] lagstiftning. Bevislättnadsregeln återfinns i UNHCR:s handbok[47] och framgår även av EU:s skyddsgrundsdirektiv[48]. I Sverige har den utvecklats genom praxis i Migrationsöverdomstolen och innebär i korthet att det för asylsökande räcker att göra identiteten eller, beroende på skyddsskälens karaktär, enbart nationaliteten[49] sannolik för att kunna beviljas asyl. För att denna regel ska tillämpas krävs att personen inte bedöms kunna ta fram mer bevisning eller att det inte är rimligt att kräva det. Varje asylsökande måste först göra allt som är möjligt och rimligt för att klarlägga sin identitet. Först när detta har gjorts kan regeln om bevislättnad tillämpas.[50]

Efter att ha varit bosatt ett visst antal år i Sverige, i regel fem, kan personer med permanent uppehållstillstånd ansöka om svenskt medborgarskap. I medborgskapsärenden finns ett uttalat lagkrav på att en persons identitet ska vara styrkt, vilket i regel innebär att man ska kunna uppvisa ett pass eller annan giltig id‑handling.[51] Kravet beskrivs som mycket starkt. Sökande som inte kan styrka sin identitet, exempelvis skyddsbehövande som har uppehållstillstånd för asyl, kan dock beviljas dispens om personen har haft hemvist i Sverige i åtta år. Då räcker det att sökanden gör sannolikt att den identitet som man har uppgivit och använt under tiden i Sverige är korrekt.[52]

3.2 Migrationsverket har heltäckande tillståndsprocesser men i äldre ärenden finns risk för felaktig identitet

Vi bedömer att Migrationsverkets nuvarande processer ger goda förutsättningar för att fastställa identiteten i tillståndsärenden och ärenden om medborgarskap. Sedan 2022 finns en övergripande process för att fastställa identiteten på sökande som är gemensam för hela myndigheten och en särskild organisation som har det övergripande ansvaret för denna process.[53] Till stöd finns även två id-enheter med expertkunskap om biometri och dokumentgranskning.[54]

Migrationsverket har de senaste åren ökat fokus på identitetsfrågor. Det var dock först 2022 som Migrationsverket började ställa krav på att den sökande uppvisar pass i original i ärenden om uppehållstillstånd för arbete respektive studier. Innan dess fattade Migrationsverket beslut baserat på kopior av handlingar. Riksrevisionen bedömer därför att det finns en risk att identiteten inte fastställts korrekt i äldre ärenden.

3.2.1 I tillståndsärenden kontrolleras pass i original och biometri upptas men förstörs direkt

Gemensamt för tillståndsärenden är att den sökande i regel befinner sig i utlandet och att han eller hon ska styrka sin identitet med ett hemlandspass i original eller en identitetshandling i original utfärdad av behörig myndighet i hemlandet.[55] Processen går grovt förenklat till så att sökanden fyller i ett ansökningsformulär och bifogar en kopia på sitt pass och relevanta handlingar som bevisar arbetet, anknytningen eller studierna som ligger till grund för tillståndet. Migrationsverkets handläggare utreder sedan om passkravet är uppfyllt (eller om bevislättnad föreligger) och om kraven för det specifika tillståndet är uppfyllt. Handläggningsprocessen skiljer sig åt beroende på tillståndstyp, men gemensamma utredningsåtgärder för att fastställa identiteten är slagning i Schengen Information System (SIS) för att se om personen har återreseförbud eller dennes id-handlingar är spärrade, kontroll av passets MRZ-kod samt kontroller av eventuella andra handlingar som har bifogats ansökan. (För en förteckning över de databaser som Migrationsverket har till sitt förfogande se bilaga 2).[56]

Fram till 2022 kunde Migrationsverket bevilja uppehållstillstånd för arbete och studier baserat på inskannade passkopior, vilket innebär att identiteten fastställdes enbart baserat på en kopia av en handling. I anknytningsärenden behövde däremot den sökande uppsöka en utlandsmyndighet för att visa upp sitt pass i original och genomföra en intervju för att bevisa sin anknytning. Enligt dokumentexperter som Riksrevisionen har intervjuat är det inte möjligt att fastställa om en handling är äkta eller förfalskad baserat på en kopia.[57]

2022 ändrades detta då Migrationsverkets rättsavdelning slog fast att sökande i alla tillståndsärenden[58] måste uppvisa sitt pass i original för att identiteten ska vara fastställd. Detta gjordes med hänvisning till en dom i Migrationsöverdomstolen, från 2009, som Migrationsrättsenheten gjort en ny tolkning av. Efter detta gjorde Migrationsverket om sina processer så att även de som ansöker om uppehållstillstånd för arbete och studier behöver uppsöka en utlandsmyndighet för att visa upp sitt pass i original.[59]

Sedan 2022 gör Migrationsverket därför en dokumentkontroll i alla tillståndsärenden, vilket är en grundläggande kontroll som i de flesta fall utförs av lokalanställda på utlandsmyndigheterna.[60] Vid en dokumentkontroll görs en okulär besiktning av passet med hjälp av enkel utrustning såsom passläsare, UV-lampa och lupp. Denna typ av kontroll kräver enligt Migrationsverket inga dokumentkunskaper (se mer om kompetens för att granska handlingar i avsnitt 3.5. och mer om utrusning i avsnitt 3.6).

Vid avvikelser kan den lokalanställda på utlandsmyndighet stämma av passet med en utsänd handläggare från Migrationsverket, som i sin tur kan eskalera ärendet för en fördjupad dokumentgranskning, som utförs av utsänd id-sambandsman. Detta innebär en teknisk granskning av passet för att avgöra om handlingen är utan anmärkning (äkta) eller med anmärkning (ifrågasatt äkthet).[61] Vid de cirka 60 utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden finns totalt 4 id-sambandsmän som fördelar sin tid mellan olika utlandsmyndigheter.[62]

I anknytningsärenden genomförs även en intervju med den sökande, med huvudsyfte att pröva anknytningen, men som också ger möjlighet att ställa frågor kring den sökandes identitet om det finns misstankar om falska handlingar.[63] En liknande typ av intervju görs i studerandeärenden, men då enbart vid misstanke om bristande studieavsikt. I ärenden om arbetstillstånd görs som huvudregel ingen motsvarande intervju.[64]

I tillståndsärenden tas biometri upp i samband med ansökan om, eller efter beviljande av, uppehållstillstånd för utfärdande av uppehållstillståndskort, i regel vid en utlandsmyndighet. Biometri tas upp endast i syfte att lagras i uppehållstillståndskortets chip. De biometriska uppgifterna ska omedelbart förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet har avgjorts utan att tillstånd beviljats.[65] Biometri är därmed inte del av fastställande av identitet i tillståndsärenden och de biometriska uppgifterna jämförs inte mot några register och sparas heller inte.

3.2.2 I medborgarskapsärenden kontrolleras pass eller sannolikhet i uppgiven identitet

I medborgskapsärenden finns ett tydligt krav på styrkt identitet, vilket innebär att sökanden ska kunna uppvisa ett pass eller identitetshandling utfärdad av behörig myndighet i hemlandet. Om sökanden kan uppvisa pass gör handläggaren på medborgarskapsenheten en dokumentkontroll av passet. Kontrollen innebär en okulärbesiktning av originalhandlingen med enkel utrustning. Vid anmärkningar eller avvikelser, eller om det finns tips om att något inte står rätt till, görs en mer grundlig dokumentgranskning av certifierad dokumentgranskare på enheten. Det görs också en obligatorisk kontroll mot SIS samt Misstanke och belastningsregistret (MR/BR) (se bilaga 2 för förklaring).[66]

Om den sökande ursprungligen haft uppehållstillstånd för asyl förekommer det att personen inte visat upp pass eller annan id-handling i asylärendet, och inte heller kan göra det i medborgarskapsärendet. Så länge personen har haft hemvist i Sverige i åtta år räcker det dock att han eller hon gör sannolikt att den identitet som man har uppgivit och använt under tiden i Sverige är korrekt.[67] Vid ansökan om medborgarskap utgår därför Migrationsverket från de uppgifter som den asylsökande lämnat när man först kom till Sverige och varför uppgifterna då ansågs trovärdiga eller sannolika. Migrationsverket kontrollerar sedan om den sökande kan styrka identiteten idag. Om den sökande saknar pass kan det vara aktuellt att kontakta en nära släkting för att styrka identiteten. Man ser då på om den sökande och släktingen tidigare lämnat tidigare samstämmiga uppgifter.[68]

I medborgarskapsärenden upptas inte heller biometri. Migrationsverket har bedömt att det saknas rättslig grund för att använda existerande fingeravtryck i Migrationsverkets temporära register för tillståndssökande för kontrollera identiteten på den som ansöker om medborgarskap.[69] Däremot kan Id-enheten på begäran bistå handläggaren i medborgarskapsärendet med att fastställa identiteten. Ofta blir detta aktuellt när personen anlände till Sverige som barn men nu blivit vuxen och det råder osäkerhet huruvida det är samma person som initierade ärendet som ansöker om medborgarskap. Handläggaren begär då hjälp av Id-enheten att utföra en ansiktsjämförelse mellan ansiktsbild/er i identitetshandlingar från hemlandet och de bilder som tagits av Migrationsverket.[70]

Vid medborgarskapsärenden uppger Migrationsverket att det i den absoluta majoriteten av ärendena inte är några problem att fastställa identiteten. I den mindre andel som är problematisk är det enligt Migrationsverket svårt att flera år efter att tillstånd beviljats ifrågasätta sökandes uppgifter om identitet.[71] Det innebär enligt Riksrevisionens bedömning att risker för att identitet kan vara felaktig i dessa fall kvarstår. I sammanhanget kan nämnas att Riksrevisionen i april 2024 beslutat att genomföra en granskning av Migrationsverkets hantering av medborgarskapsärenden, där frågan om att fastställa identitet i medborgarskapsärenden i viss mån kan komma att beröras.[72]

3.3 Migrationsverket kan effektivisera processerna för att fastställa identiteten på asylsökande

Migrationsverket bör enligt Riksrevisionen effektivisera sina processer för att få fram id-handlingar från den asylsökande så tidigt som möjligt. Det är endast i en mindre del av ärendena som någon form av passhandling överhuvudtaget visats upp. Det kan i många fall vara tillräckligt för att följa regelverket för asyl. Riksrevisionen gör dock sammantaget bedömningen att Migrationsverket kan utveckla arbetet med att använda det så kallade id-uppdraget för att få in id-handlingar tidigt i processen när detta är möjligt.

För asylärenden finns inget lagstadgat krav på att identiteten ska vara styrkt, men utgångspunkten är ändå att identiteten ska fastställas i den utsträckning det är möjligt.[73] En asylsökande är skyldig att för Migrationsverket uppvisa de identitetshandlingar som hen är i besittning av, även om det är ovanligt att en asylsökande har sådana handlingar.[74]

3.3.1 I asylprocessen utreds identiteten av flera olika enheter

En person kan ansöka om asyl på olika sätt, till exempel vid gränsen till Sverige, via Polismyndigheten som då lämnar över ärendet till Migrationsverket eller genom att själv kontaktar Migrationsverket. Ansökningsenheterna tar emot ansökan om asyl och id-handlingar om den sökande har sådana med sig. Om sökande inte lämnar in några handlingar uppmanas han eller hon att göra det och om handläggaren bedömer att sökande har möjlighet att få fram handlingar lämnas ett id-uppdrag till sökande.

Migrationsverket tar också upp biometri i form av foto och fingeravtryck. Fingeravtrycken söks i tre system: det nationella fingeravtryckssystemet AFIS, VIS som visar om personen har sökt visering till Sverige eller annat Schengenland och Eurodac som är den gemensamma europeiska asyldatabasen (se vidare bilaga 2 för beskrivningar av databaser).[75] Finns id-handlingar görs också en dokumentkontroll av certifierad dokumentgranskare eller, vid avvikelser, en äkthetsbedömning av expert på Migrationsverkets Id-enhet. Ansökningsenheten håller ansökningssamtal med alla sökanden. Här utreds ett antal teman som kan inverka på bedömningen av identiteten som språkkunskaper, hemvist, sysselsättning, identitet och identitetshandlingar, familj, eventuellt tidigare ansökningar och status och resväg.[76].

Ärendet hamnar sedan hos ansvarig asylprövningsenhet som prövar asylansökan, där det bland annat ingår att fastställa identiteten och pröva skyddsbehovet. Som ett led i utredningen kallas den sökande till intervju. Här behandlas samma teman kopplade till identitet som under ansökningsprocessen, men med en asylhandläggare som har djupare kunskap om situationen i sökandes hemland, bland annat vilka id-handlingar som vanligtvis används. Under denna intervju eller när som helst i processen kan sökande lämna in id-handlingar, oavsett han eller hon fått ett id-uppdrag eller inte. Om handlingar inkommer i ärendet granskas de alltid direkt av en certifierad dokumentgranskare eller, vid avvikelser, av expert på Migrationsverkets id-enhet. Dessa experter träffar normalt inte den sökande utan granskar handlingen utan att kunna jämföra med personen som söker asyl.[77] I samband med beslut om att bevilja asyl tar asylhandläggaren, eventuellt med stöd av en beslutsfattare, ställning till om den sökande gjort sin identitet sannolik, eller om det föreligger bevislättnad, om den sökande har gjort sitt medborgarskap sannolikt. Handläggaren beaktar både inlämnade handlingar inklusive bedömning som utförts av certifierad dokumentgranskare eller Id-enhet och det som sökande berättat om sig själv, sina handlingar och förhållanden i hemlandet. Handläggarna tar också stöd av landinformation i sin bedömning.[78]

Migrationsverket uppger för Riksrevisionen att samtliga processer som kommer i kontakt med sökande har ett ansvar för att utreda identiteten. Eftersom id-frågan är processövergripande bedömer myndigheten själv att detta kan skapa en otydlighet i vem som har det huvudsakliga ansvaret.[79]

3.3.2 Passhandlingar visas endast upp i en minoritet av asylärenden

Migrationsverket uppger att man inte kan ta fram statistik över hur många asylsökande som styrkt sin identitet. Det beror på att bedömningen av om identiteten är styrkt motiveras i själva beslutet om uppehållstillstånd vilket inte genererar sökbar statistik.[80] På Riksrevisionens begäran har myndigheten dock tagit fram statistik över hur stor andel av de som beviljats asyl som visat upp en giltig passhandling. Förutom pass kan de asylsökande uppvisa andra typer av id-handlingar, vilket innebär att statistiken är en underskattning av den faktiska andelen personer som uppvisar någon form av id-handling. Tabell 1 bör därför tolkas med stor försiktighet.[81]

Tabell 1 Antal/andel av dem som beviljats asyl som visat upp pass

Källa: Migrationsverket.[82]

Tabell 1 visar att andelen som beviljats asyl och som vid ansökan har visat upp en giltig passhandling har varierat över tid. I genomsnitt över perioden är det ungefär var fjärde person som har beviljats asyl som har uppvisat en giltig passhandling. Variationerna över tid beror enligt Migrationsverket på en kombination av anledningar. Dels har vissa nationaliteter i större utsträckning tillgång till hemlandspass än andra. Beroende på vilka nationaliteter som söker sig till Sverige varierar därför andelen asylsökande som har tillgång till hemlandspass. Dels har incitamenten för sökande att lämna in passhandling varierat över tid. Det rör sig bland annat om möjligheten att styrka sin identitet på annat sätt än med pass och möjlighet att få resehandlingar om man beviljas en flyktingstatusförklaring.[83] Det går därför inte att avgöra om andelen som uppvisar pass beror på de asylsökande eller på Migrationsverket. Migrationsverket har ändrat sitt sätt att ta fram statistik vilket gör att denna skiljer sig från tidigare uppföljningar.

3.3.3 Migrationsverket behöver använda id-uppdraget mer

Riksrevisionen gör bedömningen att Migrationsverket bör utveckla sitta arbete med id-uppdraget i asylärenden. Id-uppdraget är när asylsökande som inte uppvisat ett hemlandspass vid ansökningstillfället får ett uppdrag eller föreläggande om att inom viss tid inkomma med identitetshandlingar som styrker dennes identitet. Riksrevisionen gör denna bedömning dels mot bakgrund av att giltiga pass bara uppvisas i en liten andel beviljade asylärenden. (Det är dock viktigt att påpeka att Riksrevisionen inte kan bedöma om det i det enskilda ärendet varit möjligt att få fram en id-handling.) Även tidigare utredningar har visat att det finns förbättringspotential gällande andelen asylärenden där Migrationsverket fastställt identiteten genom att sökande uppvisat pass.[84] Migrationsverket har också själva pekat på att det finns ett utrymme att använda id-uppdraget mer.

Migrationsverkets rättsavdelning bedömer också i sin kvalitetsuppföljning från november 2022 att det är oklart om Migrationsverket fullt ut använder de verktyg man förfogar över för att klarlägga identiteten hos asylsökande. I uppföljningen rekommenderar rättsavdelningen bland annat att Migrationsverket ska använda id‑uppdraget tidigt i processen som ett sätt att få in identitetshandlingar.[85]

Migrationsverket medger att man behöver följa upp id-uppdraget och skapa närmare samarbete mellan enheterna som arbetar med ansökning, mottagning och prövning i dessa frågor, samt id-enheterna som utgör expertfunktioner. Företrädare för id‑processen vid Migrationsverket kommer tillsammans med företrädare för asylprocessen att göra en översyn av id-uppdraget och ta fram en handlingsplan för att säkerställa att uppdraget används tidigt i processen för att få in identitetshandlingar.[86]

Riksrevisionen bedömer att det är värdefullt att Migrationsverket vidtar åtgärder även om det är för tidigt att bedöma resultatet.

3.4 Handböcker och metodstöd är överlag tydliga

Enligt Riksrevisionens bedömning finns tydliga beskrivningar i Migrationsverkets id‑handbok[87] gällande hur fastställande av identitet ska gå till för tillstånds- och asylärenden. När processen för att fastställa identitet skiljer sig beroende på ärendeslag så framgår det i id-handboken. För de olika processerna finns det sedan särskilda handböcker som styr hur ärendena ska handläggas.[88] För de delar av handläggningen av tillståndsärenden (anknytningsärenden, arbetstillstånd och studerandetillstånd) som utförs av lokalanställda vid utlandsmyndigheterna finns motsvarande skrivningar i den så kallade UM-handboken[89]. Vidare konstaterar Riksrevisionen att Migrationsverket har gjort ett antal rättsliga ställningstaganden som klargör vilka krav som ska ställas på pass i original, andra id-handlingar etc.[90]

När det gäller medborgarskapsärenden pågår en översyn som syftar till att ta fram enhetliga rutiner i id-handboken för hantering, registrering och granskning av id‑handlingar i medborgarskapsärenden, eftersom det idag finns skillnader mellan de olika regionerna. Dessa skillnader skapar enligt Migrationsverket otydlighet och försvårar uppföljning. Enligt ett tilläggsuppdrag i regleringsbrevet för 2024 kommer Migrationsverket att se över hur identitetskontrollerna ser ut idag och vilka möjligheter det finns att stärka dessa ytterligare.[91]

3.5 Kompetensutveckling och stödfunktioner brister

Riksrevisionen bedömer att det finns brister i kompetensen vad gäller granskning av dokument hos Migrationsverket. Det handlar både om utbildningsinsatser och om att möjliggöra praktisk erfarenhet som är nödvändig för att kunna utföra arbetsuppgiften på ett effektivt sätt. För äkthetsbedömning av handlingar på den högsta granskningsnivån leder dessutom det låga antalet resurser till att balanser byggs upp, vilket riskerar att leda till att ärenden inte lyfts till denna nivå.

3.5.1 Migrationsverket har tre kompetensnivåer för att granska handlingar, men få ärenden lyfts till högre nivåer

Migrationsverket skiljer sedan november 2022 mellan tre standardiserade nivåer för granskning av identitetshandlingar: nivå 0 (dokumentkontroll), nivå 1 (dokumentgranskning) och nivå 2 (äkthetsbedömning).[92] Var och en av dessa nivåer har sin kompetensprofil.

Dokumentkontroll (nivå 0) görs i tillstånds- och medborgarskapsärenden och utförs i huvudsak av lokalanställda på utlandsmyndigheterna och av personal på Migrationsverkets servicekontor. Enligt Migrationsverket krävs inga dokumentkunskaper av den som utför kontrollen, utan dessa medarbetare har endast genomgått en kort utbildning och följer en standardiserad checklista.[93] Under oktober 2022 genomfördes en stor kompetensutvecklingsinsats, riktad till de som arbetar med tillståndsärenden, i form av lärarledda utbildningstillfällen på elva kontor i Sverige och en webbutbildning med digital frågestund.[94] Cirka 600 medarbetare genomgick utbildningen i Sverige och 230 vid utlandsmyndigheterna tog del av webbutbildningen.[95] Syftet var att ge deltagarna grundläggande kunskap om vilka kontroller som ska utföras för nivå 0, men även grunder i att kontrollera ansikten.[96] Migrationsverket planerar inte för någon ny fortbildningsinsats. Den digitala webbutbildningen kommer dock att vara tillgänglig för personal nationellt och på utlandsmyndigheterna. Enligt Riksrevisionen är det viktigt att säkerställa att denna kompetensutveckling fortsätter, eftersom kompetens att granska id-handlingar är en färskvara som behöver upprätthållas genom kontinuerlig fortbildning. Migrationsverket behöver även säkerställa att nyanställda medarbetare som gör dokumentkontroll som en del av sitt arbete, kontinuerligt får del av dessa utbildningar.

Dokumentgranskning (nivå 1) utförs av certifierade dokumentgranskare vid Migrationsverket eller av id-sambandsmän vid utlandsmyndigheterna. Granskningen görs vid behov i tillstånds- och medborgarskapsärenden, när medarbetaren som har gjort grundläggande dokumentkontroll (nivå 0) har identifierat avvikelser, samt för varje id-handling som lämnas in i ett asylärende.[97] De certifierade dokumentgranskarna på nivå 1 är i grunden handläggare som har genomgått en urvalsprocess och en grundläggande utbildning om cirka två veckor. Dokumentgranskarna genomgår även återkommande obligatorisk fortbildning.[98]

Äkthetsbedömning (nivå 2) utförs endast vid Migrationsverkets Id-enhet (eller av utsända id-sambandsmän).[99] Dessa id-experter ska ha genomgått en dokumentutbildning som kan ges av exempelvis Nationellt forensiskt centrum (NFC) hos Polismyndigheten, Polishögskolan eller motsvarande utbildning på EU-nivå. De uppfyller därmed den av EU fastställda kompetenskravspecifikation som krävs för rättssäker analys av dokument.[100]

Det är dock få ärenden som lyfts till fördjupad kontroll eller äkthetsbedömning (nivå 1 eller 2). Statistik som Migrationsverket tagit fram på Riksrevisionens begäran visar att för de ärendeslag som omfattas av granskningen så eskalerades under åren 2018–2022 i genomsnitt mellan 0,03 procent och 0,34 procent av de inlämnade id‑handlingarna till högre nivåer för fördjupad granskning.[101]

3.5.2 För lite tid för specialisering och för låg bemanning av experter har skapat stora balanser

Idag finns det 25 certifierade dokumentgranskare på nivå 1 spridda över Migrationsverkets tre regioner. Vilken omfattning av arbetstiden som dessa medarbetare lägger på sin roll som dokumentgranskare kan dock se olika ut. Det beror dels på inflödet av handlingar, men även på hur mycket tid som enhetschef tillåter att dokumentgranskare lägger på granskning av id-handlingar, vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter som exempelvis handläggare.[102] När certifieringen infördes var tanken att de certifierade dokumentgranskarna skulle ägna minst 30 % av sin arbetstid åt granskning för att upprätthålla kunskaperna. Uppföljningar visade dock att majoriteten inte kom upp till detta mål. Id-enheten, som ansvarar för certifieringen, har därför sänkt kravet till 20% och erbjuder i stället certifierade granskare praktiktillfällen så att de ska kunna upprätthålla sin kompetens.[103]

Vid de utlandsmyndigheterna som handlägger migrationsärenden finns fyra id‑sambandsmän, som roterar för att täcka ett större geografiskt område. Utöver att genomföra dokumentgranskning (nivå 1) och äkthetsbedömning av handlingar (nivå 2) har id-sambandsmännen ett löpande uppdrag att arbeta med utbildning och fortbildning och ska finns tillgängliga som ett dagligt stöd till alla medarbetarna på utlandsmyndigheterna.[104] Riksrevisionen konstaterar dock att det finns en utmaning för fyra sambandsmän att ge dagligt stöd till totalt 60 utlandsmyndigheter i och med att dokumentkontroll kräver fysisk närvaro.

För äkthetsbedömning av handlingar på nivå 2 finns sju medarbetare, varav tre dokumenthandläggare som genomför äkthetsbedömning och fyra dokumentexperter som kontrasignerar.[105]

Migrationsverket har under granskningsperioden haft problem med ärendebalanser (dvs. ärenden som ligger kvar utan att avgöras) på den Id-enhet som gör äkthetsbedömningar. I dagsläget bedömer Migrationsverket att det är ytterst få medarbetare som har tillräcklig kompetens för att hantera de ärenden som ligger som balanser.[106] Det är enligt Riksrevisionen angeläget att Migrationsverket säkerställer att det finns tillräcklig kompetens för granskning av dokument och att denna kompetens upprätthålls, både genom att de certifierade granskarna ägnar tillräcklig tid åt detta och att möjligheterna till utbyte mellan dem som arbetar med dokumentgranskning på nivå 1 och äkthetsbedömning på nivå 2 förstärks.

3.6 Det finns teknisk utrustning och databaser men hinder för att spara och dela information

3.6.1 Tydliga krav på teknisk utrustning

Migrationsverket har ställt krav på utrustning som ger goda förutsättningar att fastställa en korrekt identitet. Det förutsätter att Migrationsverket säkerställer att den finns tillgänglig på Migrationsverkets kontor och utlandsmyndigheter, att den används och att kompetens finns.

Vilken teknisk utrustning Migrationsverkets handläggare och granskare har tillgång till varierar som framgår av tabell 2 utifrån vilken nivå som granskningen av identitetshandlingar sker på. När det gäller hur man säkerställer att utrustningen finns tillgänglig uppger Migrationsverket att när dokumentkontroll på nivå 0 infördes gjorde man en behovsinventering av utrustning inom regionerna och utlandsmyndigheterna, då även viss utrustning distribuerades. Under våren 2024 gjordes en ny inventering på utlandsmyndigheterna för att se om den utrustning som tidigare distribuerats används eller om den kunde omplaceras till annan ort som har behov av fler verktyg. Inventeringen resulterade i att ett antal passläsare beställdes.[107]

Tabell 2 Krav på utrustning för dokumentgranskning vid Migrationsverkets processer

Källa: Migrationsverket.[108]

Migrationsverkets medarbetare har vidare tillgång till ett antal databaser som stöd i sin handläggning. En förteckning över dessa databaser återfinns i bilaga 2.

3.6.2 Migrationsverket har påtalat behov av biometrisk information för att minska risk för flera identiteter

Som framgått i avsnitt 3.2 och 3.3 tas biometri tas upp i flera av Migrationsverkets processer. Samtidigt finns det begränsat lagstöd för att lagra och söka på biometrisk information, vilket bland annat innebär att biometri förstörs i samband med tillverkande av uppehållstillståndskort och att Migrationsverket inte alltid får söka efter biometriska uppgifter i andra ärendeslag än det aktuella. Detta innebär i sin tur tydliga risker för att personer kan förekomma med två eller flera olika identiteter och ha flera uppehållstillstånd registrerade samtidigt.

Migrationsverket gjorde år 2018 en hemställan som sedan kompletterades 2020 om utökade möjligheter att söka på biometriska uppgifter i ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap.[109] Myndigheten pekar på begränsningar när det gäller möjligheten att söka information till exempel om fingeravtryck i olika system och processer för att kunna hitta personer med flera identiteter.[110] I sin kompletterande hemställan menar Migrationsverket att avsaknaden av lagstöd för att lagra och söka på biometrisk information lett till att individer kan ha två eller flera olika identiteter och uppehållstillstånd registrerade, inte sällan samtidigt. Avsaknaden av biometrisk information kan också leda till att medborgarskap beviljas på felaktiga grunder.[111] Migrationsverkets hemställan kommer att behandlas av Utredningen om stärkt återvändandeverksamhet (dir. 2022:91), se mer i kapitel 9. Som framgår av kapitel 9.5 finns det dock begränsningar som följer av internationella konventioner och EU-lagstiftning gällande i vilken uträckning möjligheten att spara och dela sådan information kan utökas.

3.7 Förutsättningar för att fastställa identitet varierar mellan ärendeslag

Några av förutsättningarna för Migrationsverket att fastställa identiteten och olika aspekter av myndighetens processer som har beskrivits i föregående avsnitt sammanfattas i tabell 3 nedan.

Tabell 3 Sammanfattning av Migrationsverkets förutsättningar och processer för att fastställa identiteten i de granskade ärendeslagen

Källa: Migrationsverket.[112]
Anm.: * I huvudsak granskas pass i samtliga tillståndsärenden. Riksrevisionen har inte begärt in statistik över hur många fall som utgör undantag.