9. Regeringen

Avsnitt

9.1 Regeringen har vidtagit åtgärder som gett bättre förutsättningar för myndigheternas arbete att fastställa identitet men har inte sett över ansvarsfördelningen

Granskningen visar att regeringen har vidtagit eller initierat ett antal åtgärder som enligt Riksrevisionens bedömning ger bättre förutsättningar att fastställa identitet. I dessa förändringsförslag har regeringen beaktat frågan om hur de förhåller sig till grundläggande krav på personlig integritet som följer av lag och också kommenterat kritiska synpunkter från remissinstanser. Regeringen har i något enstaka fall justerat förslag jämfört med utredningsbetänkandet i frågan men i samtliga fall anfört att förslaget är förenligt med gällande rätt och att nyttan överväger nackdelarna. Samtidigt har regeringen inte tagit, genomfört eller övervägt initiativ som skulle förändra den grundläggande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vad gäller ansvaret för att fastställa identitet.

9.1.1 Flera ändringar i lagstiftning i syfte att stärka kontrollen av identitet

Den 1 juli 2021 fick Migrationsverket och Polismyndigheten möjlighet att fotografera och ta fingeravtryck vid inre utlänningskontroll. Förändringarna innebar också bland annat att resedokument och främlingspass ska kunna återkallas.[365]

Den 1 augusti 2021 trädde lagändringar i kraft som innebär att även den som innehar ett uppehållskort eller ett permanent uppehållskort –vilket är familjemedlemmar till EES-medborgare med uppehållsrätt i Sverige - är skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck vid en in- och utresekontroll och vid en inre utlänningskontroll. Syftet är att myndigheter som Migrationsverket, Polisen, Tullverket och Kustbevakningen ska kunna kontrollera att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar de uppgifter som finns sparade i kortet.[366]

Polismyndigheten har från augusti 2023 genom lag fått utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroll i gränsnära områden. Lagen ger befogenhet att kroppsvisitera och göra husrannsakan i transportmedel för att söka efter identitetshandlingar.[367]

Från och med januari 2024 har Polismyndigheten och Kustbevakningen fått möjlighet att vid en inre utlänningskontroll bland annat kroppsvisitera en utlänning i syfte att söka efter pass eller andra identitetshandlingar och också omhänderta sådana handlingar.[368]

Den 1 mars 2024 infördes förändringar som ger regeringen möjlighet att införa förbud att transportera personer utan giltiga id-handlingar till Sverige från andra länder. Beslutet ger också regeringen möjlighet att införa sanktionsavgifter mot de transportföretag som bryter mot förbudet.[369]

Som framgått av tidigare kapitel har det genomförts att antal förändringar när det gäller Skatteverkets arbete. Som exempel kan nämnas möjlighet att avregistrera falska identiteter, lagändringar i syfte att stärka kvaliteten på samordningsnummer, utökad skyldighet för myndigheter att underrätta Skatteverket om felaktigheter i folkbokföringen samt möjlighet att göra dataanalyser i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsverksamheten.[370]

9.2 Förbättrade möjligheter att dela information mellan myndigheterna

Regeringen har även vidtagit ett antal åtgärder för att öka möjligheten att dela information mellan myndigheterna.

Som framgår av avsnitt 8.1.5 trädde förändringar i kraft 2024 som innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att vidta kontrollåtgärder som syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Ändringarna bedöms av regeringen göra det rättsligt möjligt för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att elektroniskt utbyta information om samordningsnummer med Skatteverket.[371]

EU:s förordningar om interoperabilitet har också inneburit ökade möjligheter att dela information. I maj 2019 antog EU två förordningar som innebär att vissa EU‑gemensamma IT-system ska kunna kommunicera med varandra, så kallad interoperabilitet.[372] Bland annat inrättas en ny gemensam databas för identitetsuppgifter (CIR). Syftet är att säkerställa interoperabilitet mellan in- och utresesystemet, informationssystemet för viseringar (VIS), EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias), Eurodac, Schengens informationssystem (SIS) och europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister avseende tredjelandsmedborgare (Ecris-TCN). Genom dessa åtgärder kommer det att bli lättare att fastställa en persons identitet och kontrollera om en uppgiven identitet är riktig.[373]

Regeringskansliet har i en promemoria, Anpassningar av svensk rätt till EU:s förordningar om interoperabilitet (Ds 2022:21), föreslagit att även Sverige ska tillämpa förordningarna i valfria delar. Bland annat för att svenska myndigheter ska kunna söka i CIR i syfte att identifiera en person. Det föreslås vidare att en utlänning ska vara skyldig att lämna fingeravtryck och låta sig bli fotograferad för att sådana sökningar ska kunna genomföras. Författningsändringarna föreslås träda i kraft den dag som EU:s förordningar om interoperabilitet ska börja tillämpas fullt ut. Regeringskansliet uppger att EU-kommissionens tidsplan är att samtliga komponenter ska tas i drift före utgången av år 2026 och att författningsändringarna då kommer att tillämpas fullt ut.[374]

9.3 Regeringen har gett myndigheterna i uppdrag att stärka id‑arbetet

Regeringen har också lämnat ett flertal uppdrag till myndigheterna för att stärka arbetet med att fastställa identitet.

Skatteverket har i regleringsbrevet för 2018 fått i uppdrag att motverka registrering av falska identiteter i folkbokföringen.[375] Migrationsverket har fått flera uppdrag i regleringsbrev med särskilt fokus på att tidigt i processen klarlägga personers identitet. Det har gällt återvändandeverksamheten (2018) och fokus på tidigt i asylprocessen (2019–20).[376] Migrationsverket fick 2022 i uppdrag att genomföra åtgärder för dokumentgranskning och identitetskontroller inom tillståndsärenden.[377] Myndigheten gavs 2022 i uppdrag att redovisa effekterna av genomförda åtgärder för att stärka kontrollen av identiteten hos de personer som beviljas uppehållstillstånd och ta fram en ändamålsenlig uppföljning för att redovisa resultatet av arbetet.[378]

Polismyndigheten, Migrationsverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen gavs 2019 i uppdrag att samordna genomförandet av EU:s interoperabilitetsförordningar (se vidare ovan).[379]

9.4 Id-frågan har regelbundet tagits upp i myndighetsdialoger

Riksrevisionen konstaterar att frågor om att fastställa identitet har berörts i regeringens myndighetsdialoger med flera av myndigheterna.[380]

I myndighetsdialogen med Skatteverket under 2018–2023 uppges att brister och utmaningar i folkbokföringsverksamheten diskuterats vid flera tillfällen per år. Det inkluderar brister avseende identitetskontroll och vilka konsekvenser som kan uppstå i samhället när det finns felaktigheter, osäkerhet och missbruk av identitetsbeteckningar.[381]

I den löpande dialogen med Statens servicecenter harregeringen blivit informerad om arbetet med verifiering av identitetshandlingar, förekomsten av misstankar om missbruk av identitetshandlingar vid servicekontoren och samverkansmyndigheternas rutiner för vidare hantering av sådana misstankar.[382]

I myndighetsdialogerna med Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten under 2018–2023 anger regeringen att brister och utmaningar kopplade till bland annat falska identiteter, folkbokföring och samordningsnummer diskuterats. Frågan har diskuterats i samband med dialog om organiserad brottslighet, bidragsbrott och felaktiga utbetalningar.[383]

Regeringen uppger också att dialog förts med Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan i samband med lagstiftningsarbetet inom området. Några exempel är inhämtande av synpunkter på förslagen i prop. 2020/21:160 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsättningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen samt prop. 2021/22:217 Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen.[384]

Med Migrationsverket uppger regeringen att frågor diskuterats som rört kontroll av pass och originalhandlingar inför beslut, konsekvenser av införande av krav på att uppvisa passhandling i original och passhantering hos utlandsmyndigheterna.[385]

9.5 Avslutade och pågående utredningar kan innebära ytterligare förändringar

Riksrevisionen konstaterar också att regeringen tillsatt ett antal utredningar som kan innebära ytterligare förändringar. 1 juni 2023 avlämnades betänkandet Biometri – för en effektivare brottsbekämpning (SOU 2023:32). Förslagen bereds nu inom Regeringskansliet och utredningen har föreslagit att förändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2025. Utredningen föreslår bland annat att Polismyndigheten i vissa fall ska få göra biometriska jämförelser med register som inte förs i brottsutredande syfte för att utreda allvarlig brottslighet. Förslagen innebär att Polismyndigheten, genom Nationellt forensiskt centrum (NFC), ska kunna utföra biometriska jämförelser åt den egna myndigheten men också på begäran av Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen. Förslagen omfattar bland annat passregistret och Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier.[386]

Utredningen om stärkt återvändandeverksamhet[387] som tillsattes 2022 och fick tilläggsdirektiv 2023 kommer enligt regeringen att ta hand om de frågor som återstår från Migrationsverkets hemställan om utökade möjligheter att lagra och söka på biometriska uppgifter i ärenden om uppehållstillstånd som redogörs för i kap 3.5.3. Det gäller bland annat hur fingeravtryck och fotografier ska kunna användas i utlänningsärenden i större utsträckning och på ett mer effektivt sätt än i dag, till exempel genom att fingeravtryck och fotografier får tas och behandlas i fler typer av ärenden eller att sådana uppgifter får sparas i fler fall eller under en längre tid.[388]

Vidare har en särskild utredare fått i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur Myndigheten för digital förvaltning (Digg) kan utfärda en e-legitimation på högsta tillitsnivå. Utredningen lämnade den 16 oktober 2023 sitt delbetänkande En säker och tillgänglig statlig e-legitimation (SOU 2023:61) med förslaget att Digg utvecklar och tillhandahåller en e-legitimation samt att antingen Polismyndigheten eller Skatteverket utför grundidentifieringen. Utredningen förordar Polismyndigheten. Delbetänkandet bereds nu inom Regeringskansliet. Digg har i regleringsbrevet för 2024 fått regeringens uppdrag att utveckla en statlig e-legitimation. Det tekniska utvecklingsarbetet kommer att pågå parallellt med att förslagen från utredningen bereds.[389]

Regeringen har också tillsatt en utredning för att se om Skatteverkets möjligheter att använda biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksamheten kan förstärkas. Utredaren ska också analysera och ta ställning till om det finns ett behov av utbyte av ansiktsbilder och fingeravtryck mellan Migrationsverket och Skatteverket samt analysera och ta ställning till om Polismyndigheten ska få göra biometriska jämförelser med de uppgifter som behandlas hos Skatteverket. Se även avsnitt 5.7.3 och avsnitt 8.2. Uppdraget ska redovisas senast den 28 maj 2025.[390]

Frågor om fastställande av identitet behandlas också i regeringens skrivelse från 2024, Motståndskraft och handlingskraft – en nationell strategi mot organiserad brottslighet. I det kapitel som rör identitetsfrågor slår regeringen fast följande mål för arbetet:[391]

Svensk identitetsförvaltning ska vara tillförlitlig och solid, och inte kunna utnyttjas för olika former av missbruk och brottslighet. Myndigheter och andra relevanta aktörer ska ha möjlighet att effektivt utbyta information i syfte att förebygga och utreda brott.

I arbetet ingår enligt regeringen att få till stånd en mer sammanhållen identitetsförvaltning med ökad användning av biometriska uppgifter, förbättra möjligheterna att inhämta, lagra, utbyta och på andra sätt behandla information samt att förbättra tillgången till information i digitala miljöer och öka användningen av tekniska hjälpmedel.

Riksrevisionen konstaterar att dessa initiativ kan leda till förbättrade möjligheter att fastställa identiteten på personer som kommer till Sverige. Samtidigt bör det påpekas att möjligheterna att genom svensk lagstiftning öka möjligheterna att lagra, dela och söka på biometrisk information är mycket begränsade i verksamheter som faller utanför direkt brottsbekämpning. Detta gäller särskilt om det innebär en systematisk insamling av biometriska uppgifter om personer som inte står under direkt misstanke för brott.[392] Generellt är förutsättningarna bättre om behandlingen omfattas av EU:s brottsdatadirektiv,[393] såsom är fallet för Polismyndighetens brottsbekämpande verksamhet, jämfört med de verksamheter som lyder under GDPR,[394] såsom Polismyndighetens gränspolisverksamhet, Skatteverkets folkbokföring, Migrationsverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.[395] Det finns också en risk för att en systematisk insamling av biometri ökar tillgången till och därmed risken för att uppgifterna sprids till exempel vid hackerattacker. Om biometriska data sprids kan mer avancerade och svårupptäckta identitetsstölder möjliggöras. Dessa risker förklarar varför biometriska data har ett särskilt starkt skydd i dataskyddhänseende. Det är därför enligt Riksrevisionen viktigt att dessa begränsningar och risker beaktas vid eventuella förändringar av regelverket.[396]

9.6 Andra länder har valt att inrätta ett gemensamt nationellt expertorgan för id-frågor

I syfte att få de svenska myndigheternas arbete med att fastställa identitet belyst i ett internationellt perspektiv har vi inom granskningen genomfört en kartläggning av hur motsvarande arbete sker i några jämförbara länder, nämligen Danmark, Finland, Norge och Tyskland. Resultatet av detta arbete redovisas i bilaga 3.

Analysen visar att det finns vissa skillnader mellan länderna beroende på regelverk, organisation och resurser vad gäller id-arbetet. Men det finns också likheter. Inget av länderna har valt en organisatorisk ordning med servicekontor som mellanhand i folkbokföringen. Finland har för sin del valt att bryta ut folkbokföringen från Skatteverket och i stället låtit Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata (MDB), som kan ses som en motsvarighet till svenska Digg, ansvara för folkbokföringen och även personnumren.

Värt att uppmärksamma är att det i Danmark, Norge och Finland gäller som uttryckligt krav att den inledande anmälan och identifieringen vid ansökan om asyl ska ske hos Polismyndigheten, även om det är Migrationsverkets motsvarighet i de aktuella länderna som därefter handlägger ärendet.

Vi konstaterar vidare att både Danmark och Norge valt att inrätta särskilda id-center som fungerar som nationella expertmyndigheter för id-frågor. Dessa id-center ger råd i id-relaterade frågor men kan också konsulteras i mer komplicerade fall. Id-centren ansvarar även för att utbilda anställda vid andra myndigheter i id-arbete.