I detta kapitel besvaras den andra delfrågan i granskningen, nämligen om berörda myndigheter samverkar om fastställande av identitet på ett sätt som bidrar effektivt till måluppfyllelse. Granskningen visar att myndigheterna har fungerande rutiner för informationsutbyte och har ett fungerande kunskaps- och erfarenhetsutbyte men att det finns behov av ytterligare åtgärder.
Följande är våra viktigaste iakttagelser:
- Det finns rutiner för informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna. Vi bedömer dock att dagens rutiner inte är tillräckliga för att säkerställa att korrekta identiteter fastställs och att felaktigt registrerade identiteter upptäcks.
- Det finns långtgående initiativ mellan myndigheterna om ökad samverkan om identitetsfrågor och en gemensam identitetsförvaltning men samtidigt behov av mer kontinuerligt erfarenhetsutbyte på verksamhetsnära nivå.
Avsnitt
8.1 Myndigheterna delar information för fastställande av identitet men önskar mer utbyte
Myndigheterna utbyter idag information för fastställande av identitet med varandra. Som framgått tidigare i rapporten delar Skatteverket till exempel med sig av identitetsuppgifter i folkbokföringsdatabasen till de andra myndigheterna via Navet. Det finns också ett etablerat samarbete och en utarbetad ansvarsfördelning mellan Polismyndigheten och Migrationsverket inom gränskontroll, inre utlänningskontroll och verkställande av beslut om av- och utvisning som innebär att myndigheterna delar olika uppgifter om identitet på ett formaliserat sätt.[317]
Men det finns behov av ytterligare utbyte av uppgifter. I granskningen har framför allt följande brister vad gäller informationsutbyte identifierats:
- Det finns vissa brister i samarbetet mellan Polismyndigheten och Skatteverket om falska och felaktiga identiteter.
- Polismyndigheten och Migrationsverket har bristande tillgång till identitetshandlingar som finns hos Skatteverket.
- Migrationsverket har behov av att Polismyndigheten gör mer för att omhänderta id-handlingar när personer söker asyl.
- Skatteverket har bristande tillgång till uppgifter om identitet som ligger till grund för Migrationsverkets beslut.
- Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har bristande tillgång till information om samordningsnummer från Skatteverket.
Vi konstaterar även att myndigheterna har identifierat ett behov av ökad centralisering och lagring av identitetsuppgifter, i syfte att säkra en unik identitet.
8.1.1 Brister i samverkan mellan Polismyndigheten och Skatteverket om falska och felaktiga identiteter
Representanter från olika funktioner inom Polismyndigheten vittnar om stora problem med att få tag på rätt person hos Skatteverket för att föra dialog om felaktiga, falska och dubbla identiteter i folkbokföringsdatabasen som Polismyndigheten upptäcker i sitt arbete. Medarbetare hos Polismyndigheten uttrycker önskemål om ett närmre samarbete med Skatteverket, möjlighet till personlig kontakt i arbetet samt möjlighet att få återkoppling i ärenden som överlämnas.[318]
Som framgår av tidigare avsnitt delar Skatteverket med sig av de identitetsuppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen till andra myndigheter via tjänsten Navet. Myndigheterna som tar emot informationen har i sin tur skyldighet att rapportera tillbaka misstänkta fel i folkbokföringen som de upptäcker till Skatteverket. Sedan den 1 juli 2018 har Skatteverket möjlighet att avregistrera falska identiteter från folkbokföringen.[319]
Skatteverket får information från både Polismyndigheten och Migrationsverket om oriktiga identitetsuppgifter.[320] Polismyndigheten kan till exempel ha information om att en person använder flera identiteter, via DNA-träff, fingeravtryck och förfrågningar till potentiellt hemland. Personen kan ha en eller flera identiteter i belastningsregistret och en eller flera ”rena identiteter” som hen också verkar i. Polismyndigheten vill därför att identiteterna ”slås ihop” i folkbokföringsdatabasen och skickar vidare informationen till Skatteverket. Men medarbetare hos Polismyndigheten vi intervjuat upplever att det enbart är i enstaka fall som det leder till önskad åtgärd.[321]
Nedan följer uppgifter över hur många identiteter Skatteverket avregistrerat som falska sedan möjligheten infördes. Folkbokföringshandläggare som arbetar med avregistrering av falska identiteter uppskattar att det bara är en mindre del av falska identiteter som upptäcks. Det är i regel EES-medborgare som utreds inom ramen för avregistrering av falsk identitet då Skatteverket har begränsad möjlighet att kontrollera passets äkthet och utreda personer som beviljats uppehållstillstånd av Migrationsverket.[322] Skatteverket ska i första hand ändra felaktiga identitetsuppgifter i folkbokföringsdatabasen.[323] Avregistrering av identiteten blir bara aktuell när det inte finns några uppgifter som kan ersätta de tidigare. Bestämmelsen om att avregistrera en falsk identitet bör enligt Skatteverket inte tolkas extensivt, bland annat med hänvisning till att förarbetena om vad som ska anses vara en falsk identitet är vaga.[324] Polismyndigheten är kritiska mot Skatteverkets definition av falsk identitet, som de menar innebär att personer som blivit folkbokförda på uppenbart falska grunder kan stå kvar i folkbokföringsföringsdatabasen (även efter de lämnat landet).[325]
Tabell 6 Avregistrering falska identiteter från folkbokföringsdatabasen
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | Totalsumma |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Antal personer | 14 | 121 | 41 | 23 | 11 | 1 | 211 |
Källa: Skatteverket.[326]
Migrationsverket har en kontaktperson på Skatteverket hos folkbokföringsverksamheten, dit de kan höra av sig om ärenden med felaktiga identitetsuppgifter.[327] Polismyndigheten hänvisar i stället sina anställda till tjänsten ”Underrätta om felaktig folkbokföringsadress och samordningsnummer” på Skatteverkets webbplats när det gäller rapport av falska identiteter eller felaktiga identitetsuppgifter till Skatteverket.[328]
Medarbetare på Skatteverket anger i sin tur att upptäckten av falska identiteter är helt beroende av samverkan med andra myndigheter, som informationsöverföring från just Polismyndigheten eller andra delar av Skatteverket som beskattningssidan eller id-kortsverksamheten.[329] Det finns enligt Skatteverket inget samarbete mellan myndigheterna som rör specifikt frågan om avregistrering av falska identiteter men Skatteverket samverkar exempelvis med Polismyndigheten i den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Enligt Regeringskansliet har konsekvenserna av brister i identitetskontroll och annan identitetsrelaterad brottslighet tagits upp i uppföljningen av samverkan.
Skatteverket anger också att de har en telefonslinga för brottsbekämpande myndigheter och en särskild funktionsbrevlåda som de myndigheterna kan använda för att ställa frågor, lämna tips och begära ut handlingar.[330]
8.1.2 Polismyndigheten och Migrationsverket har bristande tillgång till identitetshandlingar som finns hos Skatteverket
Det finns behov av ett utökat informationsutbyte från Skatteverket till Polismyndigheten och Migrationsverket. Det framgår av ett svar på ett myndighetsgemensamt regeringsuppdrag som handlar om hur Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket ska samverka för att bidra till ett effektivare återvändandearbete. Bland annat vill myndigheterna att Skatteverket ska kunna lämna ut information om id-handlingar som finns i verksamheten, oavsett hur Skatteverket har mottagit de handlingarna.
Vi konstaterar att det redan idag förekommer att Polismyndigheten och Migrationsverket efterfrågar uppgift om vilka identitetshandlingar som en person har uppvisat hos Skatteverket vid folkbokföring eller tilldelning av samordningsnummer, till exempel i fall där en person misstänkts ha flera identiteter.[331] Att Skatteverket inte har någon generell underrättelseskyldighet medför dels att Skatteverket inte kan lämna ut uppgifter på eget initiativ, dels att det även vid förfrågan från Migrationsverket eller Polismyndigheten blir upp till varje enskild handläggare att avgöra om det finns någon sekretessbrytande bestämmelse.[332] Skatteverket kan få in identitetshandlingar i samband med flytt till Sverige men har inte möjlighet att informera Migrationsverket om det regelmässigt. Enligt Migrationsverket kan i vissa fall en person som ansöker om asyl ange för Migrationsverket att hen saknar pass. Men vid anmälan om flytt till Sverige hos Skatteverket kan samma person sedan visa upp ett pass. Migrationsverket ser ett behov av att Skatteverket blir skyldig att lämna underrättelse till Migrationsverket i sådana situationer.[333]
Myndigheterna efterfrågar en författningsreglerad underrättelseskyldighet och att tekniska lösningar för ett effektivt informationsutbyte tas fram i samverkan mellan myndigheterna.[334]
8.1.3 Migrationsverket har behov av att Polismyndigheten gör mer för att omhänderta id-handlingar när personer söker asyl
Migrationsverket uppger att om Polismyndigheten i samband med asylansökan skulle omhänderta id-handlingar i större omfattning än idag, så skulle det underlätta Migrationsverkets utredning av personens identitet.[335] När Polismyndigheten påträffar en person vid en gränskontroll eller inne i landet, som uppger att hen vill söka asyl, har Polismyndigheten en viktig roll för att underlätta för Migrationsverket att senare kunna fastställa identiteten. Polismyndigheten får omhänderta eventuella id-handlingar och har även möjlighet att kroppsvisitera personen i syfte att ta reda på personens identitet.[336] Polismyndigheten ska sedan överlämna id-handlingarna till Migrationsverket i samband med att ärendet överlämnas (se också avsnitt 4.1.1).
Under 2023 underrättade Polismyndigheten Migrationsverket i 667 fall att en person ville söka asyl. De flesta fall, 374 stycken, uppstod vid gränskontroll. Under samma år registrerade Migrationsverket totalt 12 498 inkomna ansökningar om asyl.[337] Givet att alla underrättelser från Polismyndigheten ledde till att ett asylärende upprättades hos Migrationsverket består därmed 5 procent av alla asylansökningar av ett samarbete mellan Polismyndigheten och Migrationsverket.
Migrationsverket uppger för Riksrevisionen att Polismyndighetens åtgärder för att ta reda på personens identitet, är en förutsättning för att Migrationsverket så tidigt som möjligt i sin tur kan vidta rätt åtgärder och pröva ärendet av rätt individ mot rätt land. Det fungerar enligt Migrationsverket allra bäst när Polismyndigheten transporterar personen som ansöker om asyl till en ansökningsenhet hos Migrationsverket. I de fall där Polismyndigheten enbart uppmanar personen att uppsöka Migrationsverket finns en risk att personen aldrig besöker Migrationsverket, uppger andra identitetsuppgifter eller underlåter att lämna in eventuella identitetshandlingar. Migrationsverket uppger vidare att när en person vill ansöka om asyl vid yttre gräns så fungerar samarbetet mellan myndigheterna bra, där gränspolisen underrättar och ledsagar personen till Migrationsverket. Men när det gäller personer som påträffas inne i landet och vill ansöka om asyl så underrättar Polismyndigheten inte Migrationsverket i lika stor utsträckning.[338]
8.1.4 Skatteverket lyfter fram svårigheter att ta del av vissa uppgifter från Migrationsverket
I kontakter med Riksrevisionen lyfter Skatteverket fram behov av mer information från Migrationsverket för sina identitetsutredningar. Skatteverket har många gånger behov av kompletterande uppgifter från Migrationsverket.[339] Ofta behöver Skatteverket uppgifter i beslutet om uppehållstillstånd, vilka begärs in av personen själv och inte direkt av Migrationsverket.[340]
Folkbokföringsverksamheten hos Skatteverket har sedan i maj 2023 möjlighet att kontrollera personens foto och underskrift samt om personen har ett giltigt uppehållstillstånd, eller om ett eventuellt uppehållstillstånd är återkallat.[341] Den funktionen går dock enbart att använda om personnummer finns, vilket oftast inte är fallet vid flytt till Sverige då personnummer tilldelas i samband med beslut om folkbokföringen.[342] Enligt representanter från Skatteverket finns ett stort behov av att kunna söka information om personer utan personnummer.[343] Enligt Skatteverket pågår en dialog med Migrationsverket om en utveckling av tjänsten.[344]
Migrationsverket delar idag framför allt identitetsrelaterad information med Polismyndigheten, i de fall man exempelvis misstänker en person som saknar id‑handlingar för ett grövre brott och behöver få identiteten verifierad via register över fingeravtryck eller få fram fotografi för att utfärda resehandling för polisavvisning.[345] Migrationsverket bistår även Skatteverket med att eftersöka personer med misstänkt felaktiga eller falska identiteter i sina interna register.[346]
8.1.5 Försäkringskassan (och Pensionsmyndigheten) saknar i dagsläget elektronisk överföring av information om samordningsnummer från Skatteverket
Vi konstaterar att Försäkringskassan i dagsläget saknar elektronisk tillgång till uppgifter om samordningsnummer från Skatteverket trots att de uppgifterna finns tillgängliga via Navet. Det innebär att Försäkringskassan inte vet (om myndigheten inte ringer och frågar) om identitetsuppgifterna kopplade till ett samordningsnummer är styrkta, sannolika eller om det rör sig om en osäker identitet. Inte heller får Försäkringskassan aviserat om ett samordningsnummer vilandeförklarats av någon anledning. Vi bedömer att det ytterst kan leda till att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten riskerar att betala ut socialförsäkringsförmåner på felaktiga grunder.
Mer om vad de olika statusarna på samordningsnummer innebär framgår i avsnitt 6.5.1 där vi också beskriver att Försäkringskassan i dagsläget inte anpassat sina system för att kunna särskilja status på numren.
Försäkringskassan har bedömt att de tidigare inte haft rättsligt stöd i socialförsäkringsbalken för att hämta in uppgifter om samordningsnummer elektroniskt för fler personer än de som är aktuella i ärenden hos myndigheten. Det finns inte heller någon IT-lösning hos Navet som gör att Försäkringskassan elektroniskt kan ta del av ändringsaviseringar från Skatteverket för vissa specifika individer. Det har enligt Försäkringskassan inte heller funnits rättsliga förutsättningar för myndigheten att begära nya samordningsnummer digitalt trots att det finns en tjänst för det.[347]
Försäkringskassan har påtalat problemet med de rättsliga hindren för regeringen genom hemställan, svar på remiss och underhandsberedningar och bedömer att ändringen av 114 kapitlet socialförsäkringsbalken, som trädde i kraft den 15 februari 2024, kommer göra det rättsligt möjligt att elektroniskt utbyta information om samordningsnummer med Skatteverket.[348]
8.2 Långtgående myndighetsgemensamma initiativ om ökat samarbete men ännu begränsad effekt i verksamheten
8.2.1 Myndigheterna efterlyser ett mer samlat grepp om arbetet med missbruk av identiteter och har själva tagit initiativ till en mer sammanhållen identitetsförvaltning
Sedan 2019 har det funnits en myndighetsgemensam arbetsgrupp som undersökt möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvaltning mellan flera statliga myndigheter. Arbetet har letts av Skatteverket och Försäkringskassan och är en del av initiativet Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR). Samtliga myndigheter som ingår i den här granskningen har varit med i arbetsgruppen förutom Statens servicecenter.[349]
Det är ett problem att myndigheterna idag arbetar alltför stuprörsformat med frågor om identitet utifrån sina respektive uppdrag, menar flera myndighetsrepresentanter.[350] Det finns mycket data hos de olika myndigheterna men inget centralt register eller någon myndighet som håller ihop helheten. Dessutom saknas gemensam reglering av frågan om fastställande av identitet och lagring av biometri.[351] Även inom samverkansrådet mot terrorism[352] har frågan om missbruk av identiteter varit uppe och diskuterats med regeringen. Man har konstaterat att det i större utsträckning behövs ett helhetsgrepp om problemet.[353]
En ytterligare aspekt som har lyfts av bland annat MUR-arbetsgruppen är att det finns begränsat med kompetens i Sverige inom området id-relaterade frågor vilket kan innebära utmaningar för myndigheterna att säkerställa rätt kompetens.[354]
I januari 2024 slutlevererade arbetsgruppen en rapport till deltagande myndigheter i MUR-samarbetet där de gemensamt lyfter fram behov av åtgärder i syfte att få en mer sammanhållen infrastruktur för identitet. Arbetsgruppen lyfter bland annat fram som förslag att Skatteverket, Polismyndigheten och Migrationsverket får förutsättningar att ta upp, lagra och redigera uppgifter om biometriska kännetecken i syfte att skapa ett ”identitetsindex” som ska kunna användas för verifiering av identitet. De lyfter även behov av att säkerställa tillräckligt med kompetens på området, till exempel genom att inrätta en ny funktion eller ge det uppdraget till en myndighet.[355]
I februari 2024 presenterade regeringen en strategi för arbetet mot organiserad brottslighet med mål och åtgärder kopplat till identitetsförvaltning som ligger i linje med MUR:s förslag till åtgärder även om det inte är på samma detaljnivå.[356] Se även kapitel 9. Regeringen har också uppmärksammat behovet av utbyte av biometriska uppgifter mellan myndigheter samt gemensam lagring av uppgifterna.[357]
8.2.2 Annan samverkan på mer operativ nivå
Det finns också ett myndighetsgemensamt id-möte, där myndighetsrepresentanter som till exempel processledare, verksamhetsutvecklare och representanter från rättsavdelningarna hos Migrationsverket, Skatteverket, Transportstyrelsen, Trafikverket, Statens servicecenter, Polismyndigheten och Utrikesdepartementet träffas en gång per kvartal. Migrationsverket är sammankallande och det finns möjlighet att ta upp olika utmaningar som myndigheterna ställs inför och arbeta fram gemensamma lösningar på de problem som tas upp. Myndigheterna har också kunnat enas om att lyfta vidare frågor till MUR-arbetsgruppen.[358]
Andra exempel på konkret och kontinuerlig samverkan är dokumentgruppsmöten som leds av Nationellt forensiskt centrum hos Polismyndigheten och där representanter från olika delar av Polismyndigheten men även Migrationsverket och Utrikesdepartementet medverkar.[359] Ytterligare exempel är strategiska möten mellan Försäkringskassan, Skatteverket och Pensionsmyndigheten om frågor kopplat till folkbokföringen som påverkar Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kundregister.[360]
8.2.3 Önskemål om samverkan mellan dem som arbetar närmare handläggning
Utöver den mer formella samverkan som finns framkommer i intervjuer att det kan ske spontan samverkan i specifika frågor, ibland av mer informell karaktär.[361]
Vi konstaterar att det förekommer bristande kunskap om de olika samverkansinitiativen. En del personer vi har intervjuat med olika styrande och stödjande roller i frågor som gäller fastställande av identitet hos de olika myndigheterna förefaller ha liten eller ingen kännedom om till exempel MUR-samarbetet. Medarbetare på Skatteverket uttrycker också en önskan om mer samverkan med andra myndigheter som knyter an till den praktiska handläggningen.[362] Även vad gäller frågor kopplade till biometri anger Skatteverket att det finns ett värde av ökad samverkan med Polismyndigheten och Migrationsverket i kunskapshöjande syfte.[363]