Uppföljningsrapporten 2021

Riksrevisorns förord

Här presenteras Riksrevisionens uppföljningsrapport 2021. Rapporten innehåller uppföljningar av granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen samt modifierade revisionsberättelser och rekommendationer i revisionsrapporter som lämnats av den årliga revisionen.

Att mäta resultaten av Riksrevisionens granskning är en komplex uppgift. Det är inte alltid möjligt att dra slutsatsen att det är Riksrevisionens granskningar som är den direkta anledningen till de iakttagna förbättringarna. Med det i beaktande bedömer jag att Riksrevisionens samlade granskning genom årlig revision och effektivitetsrevision har haft genomslag och har bidragit till förbättringar i de granskade verksamheterna.

Granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen har i de flesta fall medfört någon form av åtgärd av regeringen eller andra granskade organisationer som ligger i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer. I några uppföljningar framgår att coronapandemin har försenat åtgärderna.

De modifierade revisionsberättelserna och rekommendationerna i revisionsrapporter som den årliga revisionen lämnade för räkenskapsåret 2019 har i de flesta fall lett till åtgärder från de granskade organisationerna.

På Riksrevisionens webbplats finns effektivitetsrevisionens granskningsrapporter samt den årliga revisionens revisionsrapporter och revisionsberättelser publicerade.

Inledning

Riksrevisionen har ett långtgående granskningsmandat som garanterar att riksrevisorn inom lagens ramar självständigt beslutar vad som ska granskas, på vilket sätt granskningen ska genomföras och vilka slutsatser som ska dras av den.

Det långtgående granskningsmandatet ställer särskilda krav på vår planering och uppföljning av granskningsverksamheten. Vår granskning ska vara relevant och transparent och det ska vara möjligt att se vad den åstadkommer.

Riksdagen har uttryckt att det är önskvärt att vi så långt det är möjligt redovisar vilka effekter verksamheten haft. Vi lämnar uppföljningsrapporten till riksdagens finansutskott som i riksdagen har ansvar att för att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i Riksrevisionens verksamhet.

Sammanfattande bedömning

Att mäta resultaten av Riksrevisionens granskning är en komplex uppgift. En del av våra slutsatser och rekommendationer leder tydligt och tämligen omgående till åtgärder från regeringen eller de berörda myndigheterna. I andra fall är det svårt att bedöma genomslaget, och det är inte alltid möjligt att dra slutsatsen att just Riksrevisionens granskning är anledningen till att regering och myndigheter vidtagit åtgärder.

Det kan också vara så att revisionsobjekten inte delar Riksrevisionens uppfattning och slutsatser. Man väger Riksrevisionens ställningstaganden mot andra hänsyn som granskningen inte har beaktat, varför åtgärderna uteblir. Det förekommer också att regeringen och myndigheterna inte håller med om det som rekommenderas i en granskning.

Vidare tar det ofta tid innan Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer medför åtgärder. Exempelvis kan iakttagelser från granskningar behöva fortsatt utredning inom Regeringskansliet, myndigheterna eller kommittéväsendet. Riksrevisionens granskningar utgör i dessa fall ofta ett underlag som utredningarna refererar till. De metoder som tillämpas i uppföljningsrapporten fångar inte alla långsiktiga effekter, och vi kan förvänta oss skilda resultat i olika tidsperspektiv.

Med dessa förbehåll i åtanke gör vi dock den sammanfattande bedömningen att Riksrevisionens samlade granskning genom årlig revision och effektivitetsrevision har haft genomslag och har bidragit till förbättringar i den granskade verksamheten.

I de flesta fall har revisionsberättelser och revisionsrapporter från den årliga revisionen och granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen medfört någon form av åtgärd från regeringen eller andra granskade organisationer. Åtgärderna ligger i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer och har inneburit förbättringar.

Effektivitetsrevision

Effektivitetsrevisionens granskning omfattar uppföljning av 22 av totalt 37 granskningsrapporter som publicerades under perioden april 2016–mars 2017. Uppföljningen visar att det skett förbättringar inom de granskade verksamheterna, även om fel och brister kan kvarstå.

I uppföljningen bedöms bland annat om regeringen och övriga granskade organisationer haft nytta av och vidtagit åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning. Uppföljningarna redovisas i kapitel 3. I bilaga 1 finns en kvantitativ redovisning av uppgifterna tillsammans med motsvarande uppgifter från de två föregående åren. I 14 av 22 granskningsrapporter riktas rekommendationer till regeringen eller departement och i 9 riktas rekommendationer till andra organisationer. I 4 av granskningarna riktas inga rekommendationer alls, till vare sig regeringen eller någon annan organisation.

Sammantaget bedömer vi att 17 av granskningarna har lett till åtgärder. I en granskning kan rekommendationer riktas till både regeringen och övriga granskade organisationer. Granskningar utan rekommendationer har mindre genomslag, även om det förekommer att även dessa granskningar har varit till nytta för regeringen och de granskade organisationerna.

När vi följer upp granskningsrapporterna utifrån rekommendationerna ser vi att regeringen i flera av fallen uppgett att den haft nytta av granskningarna och att den i de flesta fall, enligt vår bedömning, har vidtagit åtgärder. Av uppföljningen framgår att regeringens vanligaste åtgärder är att ge myndigheter uppdrag i regleringsbrev.

Motsvarande gäller för granskningar med rekommendationer till andra organisationer än regeringen. Organisationerna, det vill säga myndigheter, stiftelser eller bolag, har i flera fall uppgett att de har haft nytta av granskningen och vår bedömning är att de i de flesta fall vidtagit åtgärder. Återkommande åtgärder för organisationerna är att utveckla sin redovisning eller sin information.

Bedömningen är att årets uppföljning visar att genomslaget är i linje med eller högre än i de uppföljningar vi gjort tidigare år. Det är svårt att dra slutsatser om någon positiv trend eftersom antalet uppföljda granskningsrapporter är litet och vi bara har kvantitativa uppgifter för tre år. Årets uppföljning stöder den övergripande bedömningen att Riksrevisionens granskning har genomslag och leder till förbättringar.

Ytterligare en konsekvens av Riksrevisionens granskning kan vara att riksdagen lämnar tillkännagivanden till regeringen. Årets uppföljning visar att detta har skett med anledning av 5 granskningar.

Vi noterar samtidigt att uppföljningen visar att vissa rekommendationer kan öka eller minska i relevans beroende på förändringar som sker i samhället, exempelvis vid coronapandemin. Här kan vi nämna våra granskningar av statens styrning på vårdområdet, av livslångt lärande inom högre utbildning samt av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) krisorganisation i rapporten om lärdomar av flyktingsituationen 2015. Bland annat i dessa fall har vår granskning och våra rekommendationer fått ökad relevans och aktualitet genom sina kopplingar till konsekvenserna av coronapandemin.

Alldeles oaktat coronapandemin har även granskningarna av informationssäkerhet vid myndigheter, den offentliga förvaltningens digitalisering samt förutsättningar för en säker kraftöverföring fått ökat fokus på senare tid.

I några uppföljningar framgår också att coronapandemin, enligt regeringen, har försenat åtgärderna. Det gäller granskningen av riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården samt granskningen av utrikesförvaltningens konsulära krisberedskap.

Årlig revision

Genom årlig revision ska Riksrevisionen granska årsredovisningar i staten. Granskningen syftar till att bedöma om redovisningen och den underliggande redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Granskningen omfattar cirka 230 årsredovisningar per räkenskapsår, varav merparten gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen.

Den årliga revisionen pågår under hela året och en stor del av Riksrevisionens granskning sker innan myndigheterna har upprättat sina årsredovisningar, så kallad tidigarelagd granskning. Om Riksrevisionen noterar fel och brister i den tidigarelagda granskningen kommunicerar vi iakttagelserna till myndigheten. På så sätt har myndigheten möjlighet att rätta sådant innan årsredovisningen upprättas. Den årliga revisionens granskning blir därmed även förebyggande och bidrar till att löpande stärka den interna styrningen och kontrollen hos myndigheterna.

När all granskning är avslutad lämnar den årliga revisionen en revisionsberättelse för varje granskad årsredovisning:

• en standardutformad revisionsberättelse om årsredovisningen inte innehåller några väsentliga fel
• en modifierad revisionsberättelse om årsredovisningen innehåller väsentliga fel.

I den modifierade revisionsberättelsen bedömer den årliga revisionen hur felet påverkar olika delar av revisionsberättelsen och beskriver varför det är ett väsentligt fel.

Den årliga revisionen lämnar en skriftlig revisionsrapport när den ansvariga revisorn bedömer att det finns betydande brister i myndighetens interna styrning och kontroll, eller när det finns väsentliga fel i årsredovisningen som behöver utvecklas mer än i revisionsberättelsen. I revisionsrapporten framgår de identifierade bristerna, deras eventuella effekter och förslag på lämpliga åtgärder. Om den ansvariga revisorn bedömer att regeringen bör ta del av innehållet skickas revisionsrapporten med kopia till det berörda departementet.

Riksrevisionen har följt upp modifierade revisionsberättelser och revisionsrapporter. Syftet med uppföljningen är att bedöma om rapporteringen har lett till att myndigheterna har vidtagit åtgärder, det vill säga genomslaget av den årliga revisionens granskning.

Riksrevisionens granskning omfattade 226 myndigheter för räkenskapsåret 2019. Totalt 10 av de granskade myndigheterna fick en modifierad revisionsberättelse. De flesta myndigheter har vidtagit åtgärder. 3 av de modifierade revisionsberättelserna rörde överskridande av ramen för beställningsbemyndigande. Vidare har en myndighet använt anslag i strid med anslagsvillkoren. De senaste tre åren har antalet modifierade revisionsberättelser varierat mellan 10 och 21.

Till årets rapport har vi följt upp de totalt 46 rekommendationer som vi lämnade i revisionsrapporter till 15 myndigheter i samband med revisionen av räkenskapsåret 2019. En majoritet av de granskade myndigheterna har vidtagit åtgärder i linje med rekommendationerna och uppföljningen visar att myndigheterna helt eller delvis har omhändertagit 44 av rekommendationerna. Det är i linje med vad våra uppföljningar visat tidigare år, även om andelen rekommendationer som endast är delvis omhändertagna relativt sett är högre i år än tidigare. När myndigheterna inte har vidtagit åtgärder kan det exempelvis bero på att de ännu inte har hunnit. Det kan också bero på att myndigheterna inte håller med om rekommendationerna.

Uppföljning av 22 granskningsrapporter

Syftet med uppföljningen är att ge belysande exempel på resultatet av effektivitetsrevisionens granskning samt hur rapporterna tas emot och vad de leder till. Det är viktigt att uppföljningen genomförs en tid efter publiceringen, så att det går att följa upp granskningarna i ett längre perspektiv och att det funnits tid att hantera rekommendationerna.

Uppföljning av den årliga revisionens granskningsverksamhet

Riksrevisionens årliga revision granskar statliga myndigheters årsredovisningar, enligt god revisionssed. Vad som är god revisionssed vid statlig revision bestäms av riksrevisorn och innebär i huvudsak att Riksrevisionen tillämpar ISSAI:er (International Standards for Supreme Audit Institutions) som gäller för finansiell revision. I granskningen bedömer den årliga revisionen om årsredovisningen och den underliggande redovisningen är tillförlitlig och om räkenskaperna är rättvisande. I uppdraget ingår även att bedöma om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Fel och brister som revisorerna identifierar under granskningen ska kommuniceras till myndigheten så snart som möjligt. Myndigheten får då möjlighet att vidta åtgärder innan årsredovisningen upprättas. Den årliga revisionens arbete blir därmed även förebyggande och kan bidra till att minska risken för väsentliga fel i årsredovisningen.

Riksrevisionen granskade totalt 226 årsredovisningar för räkenskapsåret 2019. I detta kapitel redovisar vi en uppföljning av denna granskningsverksamhet.

Årlig revision – planering, granskning och rapportering

Den årliga revisionen börjar revisionsåret med planering för att bedöma riskerna för väsentliga fel i årsredovisningen. I riskbedömningen tar revisorerna hänsyn till om ett eventuellt fel kan påverka de ekonomiska beslut som riksdagen och regeringen fattar med grund i årsredovisningen. Revisorerna tar även hänsyn till om myndigheten tidigare år har fått en modifierad revisionsberättelse. Utifrån riskbedömningen gör revisorerna en revisionsplan där det framgår vad Riksrevisionen ska granska under året. Riskbedömningen är en process som pågår under hela revisionsåret. Den kan därför behöva omvärderas allt eftersom revisorerna får ny information, och nya risker kan tillkomma under året.

Årlig revision kommunicerar revisionsplanen med myndighetsledningen och bestämmer tidpunkter för granskning tillsammans med berörda på myndigheten.

Efter planeringen börjar arbetet med att granska mot de risker som den årliga revisionen har identifierat. En stor del av granskningen består av tidigarelagd granskning under året, innan myndigheterna har upprättat sin årsredovisning. Revisorerna kommunicerar löpande med den granskade myndigheten så att den kan åtgärda eventuella fel och brister innan årsredovisningen upprättas.

När granskningen är avslutad går den ansvariga revisorn igenom alla fel och iakttagelser för att bedöma om dessa kan påverka ett eller flera av uttalandena i revisions­berättelsen. Riksrevisionen lämnar:

• en standardutformad revisionsberättelse om årsredovisningen inte innehåller några väsentliga fel
• en modifierad revisionsberättelse om årsredovisningen innehåller väsentliga fel.

I den modifierade revisionsberättelsen framgår grunden till varför Riksrevisionen bedömer att det är ett väsentligt fel. Riksrevisionen lämnar revisionsberättelserna till regeringen och i vissa fall till riksdagen. Den granskade myndigheten får en kopia.

Riksrevisionen lämnar vanligtvis en skriftlig revisionsrapport i anslutning till en modifierad revisionsberättelse. Syftet är att ge mer detaljerad information om skälen till modifieringen.

Det händer att revisorerna identifierar fel som inte är så väsentliga att de påverkar uttalandena i revisionsberättelsen. Dessa fel rapporterar revisorerna till myndigheten, antingen muntligt eller i en skriftlig revisionsrapport. Riksrevisionen lämnar alltid en revisionsrapport när den ansvariga revisorn bedömer att det finns betydande brister i myndighetens interna styrning och kontroll.

I revisionsrapporten framgår de identifierade bristerna, deras eventuella effekter och rekommendationer med förslag på lämpliga åtgärder. Myndigheten får möjlighet att faktagranska ett utkast till rapporten innan revisionsrapporten skickas till myndighetens ledning. Om den ansvariga revisorn bedömer att regeringen bör ta del av innehållet skickas en kopia av revisionsrapporten till det berörda departementet.

Uppföljning av modifierade revisionsberättelser och rekommendationer i revisionsrapporter

Riksrevisionen har informerat sig om de åtgärder som regeringen och myndigheterna har vidtagit med anledning av de modifierade revisionsberättelserna och rekommendationerna i revisionsrapporterna för räkenskapsåret 2019. Syftet är att bedöma genomslaget av den årliga revisionen.

Modifierade revisionsberättelser

Revisionsberättelsen innehåller fem separata uttalanden. De tre första handlar om årsredovisningen och om denna är upprättad enligt gällande regelverk, om den ger en rättvisande bild och om resultatredovisningen stämmer med övriga delar i årsredovisningen. Uttalande fyra avser granskningen av ledningens förvaltning och omfattar ledningens efterlevnad av tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Det femte uttalandet gäller för de myndigheter som följer förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.

Om Riksrevisionen bedömer att årsredovisningen innehåller väsentliga fel, ska ett eller flera uttalanden i revisionsberättelsen modifieras. Sådana modifieringar kan göras genom reservation, genom uttalande med avvikande mening eller genom att Riksrevisionen avstår från att uttala sig.

Olika typer av modifieringar med anledning av väsentliga fel i årsredovisningen

• Uttalande med reservation används när Riksrevisionen drar slutsatsen att det finns väsentliga fel men att dessa inte är genomgripande för årsredovisningen. Uttalande med reservation används också om Riksrevisionen inte kunnat inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis men bedömer att de möjliga felen inte är genomgripande.
• Uttalande med avvikande mening används om Riksrevisionen drar slutsatsen att det finns väsentliga fel som är genomgripande och att årsredovisningen därför inte ger en rättvisande bild.
• Riksrevisionen avstår från att uttala sig om det inte går att inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis och Riksrevisionen bedömer att de möjliga effekterna av oupptäckta fel kan vara både väsentliga och genomgripande. Riksrevisionen kan även avstå från att uttala sig om myndigheten inte har upprättat årsredovisningen enligt ett ramverk för finansiell rapportering. Om det inte finns normer för hur redovisningen ska vara upprättad har Riksrevisionen inga kriterier att granska den mot.

När en myndighet under regeringen får en modifierad revisionsberättelse ska den inom en månad redovisa sina åtgärder för regeringen. Regeringen ska i sin tur redovisa sina och myndighetens planerade eller vidtagna åtgärder för riksdagen.

Revisionsberättelser med modifierade uttalanden 2019

Antalet modifierade revisionsberättelser har de senaste tre åren varierat mellan 10 och 21 per år. För räkenskapsåret 2019 lämnade Riksrevisionen 10 revisionsberättelser med modifiering. Riksrevisionen uttalade sig med reservation i samtliga modifierade revisionsberättelser. En mer utförlig framställning finns i bilaga 2.

Anledningen till de modifierade uttalandena är till exempel att myndigheterna:

• har använt anslag i strid med anslagsvillkor
• har överskridit ramen för ett beställningsbemyndigande
• inte har redovisat ersättningar till ledande befattningshavare.

Andra exempel är att årsredovisningen saknar:

• fördelning av verksamhetens intäkter och kostnader på verksamhetsområden i resultatredovisningen
• en väsentlig post i balansräkningen.

I bilaga 2 framgår att myndigheterna i de flesta fall har vidtagit åtgärder med anledning av de modifierade revisionsberättelserna, till exempel sett över processer eller bokslutsrutiner. Exempel på åtgärder som regeringen har vidtagit är att förlänga slutår för ett beställningsbemyndigande eller utöka en anslagskredit.

Revisionsrapporter med rekommendationer

För räkenskapsåret 2019 lämnade Riksrevisionen 15 revisionsrapporter till lika många myndigheter. Rapporterna innehåller sammanlagt 46 rekommendationer, vilket framgår av tabell 10 i bilaga 3. En av rapporterna avsåg en myndighet som även fått en modifierad revisionsberättelse.

Antalet rekommendationer per myndighet varierar. När en myndighet har fått många rekommendationer beror det oftast på att vi har identifierat brister i flera delar av myndighetens interna styrning och kontroll. Rekommendationerna kan vara mer eller mindre omfattande och av olika karaktär. Vissa är enkla för myndigheterna att åtgärda, medan andra kan ta längre tid eller kräva insatser av aktörer som står utanför myndighetens kontroll.

Uppföljningen visar att myndigheterna har vidtagit åtgärder med anledning av revisionsrapporterna, helt eller delvis, för 44 av de 46 rekommendationerna. (Se vidare tabell 10 i bilaga 3.) Det är vanligast att myndigheterna delvis har vidtagit åtgärder; så är det för 30 rekommendationer. Orsaken till det är ofta att myndigheterna har påbörjat ett förbättringsarbete, men att det tar tid.

De rekommendationer som den årliga revisionen har lämnat gäller flera olika delar av myndigheternas årsredovisningar. För till exempel Riksarkivet, som även har fått en modifierad revisionsberättelse, finns ett väsentligt ackumulerat underskott i en avgiftsbelagd verksamhet. Riksrevisionen har bland annat rekommenderat myndigheten att undersöka vilka åtgärder som krävs för att myndigheten ska kunna uppnå full kostnadstäckning i verksamheten samt att upprätta en plan för att minska underskottet. Riksarkivet har skickat en formell begäran till regeringen om att få anslagsmedel för att täcka underskottet, men har i övrigt inte upprättat någon plan för att minska underskottet.

Ett annat exempel rör Försvarsmaktens och Försvarets materielverkets värdering av tillgångar. Riksrevisionen har sett brister i Försvarets materielverks värdering av pågående arbeten, som påverkar Försvarsmaktens värdering av beredskapstillgångar. Riksrevisionen har rekommenderat båda myndigheterna att stärka den interna styrningen och kontrollen vid värdering av tillgångarna, vilket de också har gjort.

Två myndigheter – Högskolan i Borås och Linnéuniversitetet – har betalat ut ersättningar till ledande befattningshavare utan stöd i beslut från regeringen. Båda myndigheterna har följt våra rekommendationer och upphört med betalningarna.

Riksrevisionens rekommendationer kan också handla om själva arbetet med att upprätta årsredovisningen. Till Sjöfartsverket har Riksrevisionen lämnat rekommendationen att de bör stärka processen för att upprätta och kvalitetssäkra årsredovisningen. Sjöfartsverket har beslutat om åtgärder i enlighet med rekommendationen. Vi har rekommenderat Trafikverket att stärka sina rutiner för hanteringen av beställningsbemyndiganden genom att se över riktlinjer och rutinbeskrivningar och genom att utöka kvalitetssäkringen när de upprättar årsredovisningen. Trafikverket har vidtagit åtgärder, men Riksrevisionen bedömer att de inte är tillräckliga, eftersom granskningen av årsredovisningen 2020 visar på fortsatta brister.

Transportstyrelsen är en myndighet som har fått delvis samma rekommendationer både 2018 och 2019. Det handlar om hur kostnader för interna tjänster och indirekta kostnader fördelas ut i verksamheten. Transportstyrelsen har startat ett projekt där de ser över principerna för fördelningen men eventuellt nya principer kommer de att kunna implementera först 2022.